对公用事业的管制

在 20 年代企业联合与兼并的第二个高潮中，控股公司的形式被大量采用。因为在反托拉斯法的管制下，企业的直接合并与兼并很难逃避法律的追究。而控股公司的形式，由于其结构复杂，局外人很难搞清这种公司内部的业务和金融关系，甚至一些局内人都对此感到茫然，因此，执法者就更难以对其进行起诉和审判。这种公司的基本组织结构是大公司通过购买小公司的股票来控制一些小公司的经营业务，小公司再以同样的方式去控制一些更小的公司；通常这种控制的层次达六七级，有的甚至达十几级。通过这样的方式，就把散布在全国的大量的公司集合在一个大的控股公司之下。在这种公司结构中，除了最下层的实际生产和营业公司外，在其中层经常存在着一些人为的“皮包公司”。而各个层次上的每一个公司成立时，都要利用公司结构上的这种复杂关系大量发行没有任何担保的债券和搀水股票来进行大规模的投机。在公司内部，上层的控股公司通过佣金，法律费，推销利润，倒卖原材料，高价提供管理、工程、建筑等项服务，甚至接受下层营业公司的“逆流贷款”等方式，贪婪地掠夺营业公司；而所有这些强加给下层营业公司的费用，又转变为营业公司产品（如电力、煤气等）的价格组成部分，由用户支付。控股公司的实践证明，它既损害了投资者的利益，也损害了消费者的利益。它的形成和发展与其说是由于资本家想要效率，不如说是因为垄断寡头想要利润，在电力、煤气等公用事业中，控股公司尤为发展。到 l932 年，全国 3/4 的私营电力工业掌握在 13 家控股公司手中，其中 3 个最大的控股公司（联合公司、电力债券和股票公司、以及英萨尔公司）控制了 40％的电力生产。①1928 年，国会参议院曾命令联邦贸易委员会对公用事业存在的问题进行全面调查。1930 年，众议院的一个委员会也开始了对控股公司的调查。到 1935 年时，两项调查均已接近完成，主持调查的两个委员会的负责人都建议立法管制公用事业。1935 年 3 月初，以内政部长伊克斯为首的“国家电力政策委员会”在概括了国会两项调查的事实的基础上，提出了一份报告，也建议立法管制控股公司。

罗斯福本人对如何处置控股公司问题的观点十分明确。即消灭控股公司。在 1935 年初讨论这个问题的一次白宫会议上。他明确拒绝了财政部提出的通过征收公司内部分红税的办法来间接地管制控股公司的方案，而命令托姆·科科伦和本一科恩起草一个直接取缔控股公司的法案。根据总统指示起草的最初法案包括两部分。第一部分内容主要是关于授权证券交易委员会管制控股公司的条款，包括管制其证券发行及公司内部交易。禁止控股公司从与其下属公司的交易中获利，并要求控股公司有统一的经营报告和帐目制度等内容。这一部分中的核心内容是被称为对控股公司的“死刑判决”的第十条。这项条款授权证券交易委员会简化控股公司的制度，把它重新统一在一个具有地理和经济意义的基础上，这个过程尽可能以自愿方式进行；但是，从 1940 年 1 月 1 日起，凡任何控股公司被证明没有其存在的地理和经济意义，证券交易委员会就有权执行“死刑判决”条款，解散该控股公司。法案第二部分授权联邦电力委员会在技术和效率的基础上，把控股公司被简化后产生出来的营业公司统一在几个地区电力系统中。这显然是想组织全国电力

① Schlesinger,The Politics of Upheaval,P.301.Fsinsod et al., Government and the American Fconomy.Pp.349-350.

资源的大协作。①

“公用事业控股公司法”草案于 1935 年 2 月由得克萨斯州国会众议员萨姆·雷伯恩和蒙大拿州国会参议员伯顿·惠勒提交国会，立即引起了公用事业公司及其股东、以及国会中保守派的激烈反对。小股东们害怕控股公司的解散会使自己辛辛苦苦节省下来的钱被吞没，一些议员则担心这项法案会使公用事业国有化，而公用事业公司则极力要阻止“死刑判决”条款成为法律。面对日益高涨的反对呼声，罗斯福于 3 月 12 日将国家电力政策委员会的报告附上自己的一份咨文提交给国会，重申消灭控股公司的决心。6 月 11 日，参院对“死刑判决”条款进行表决，结果以 45 票比 44 票的一票多数通过。接

着，参院又以 56 票比 32 票通过了包括“死刑判决”条款在内的整个法案。行政当局在参院取得了胜利。然而在众议院，法案却遇到了意想不到的麻烦。

从参院通过法案开始，公用事业公司为阻止众院和国会最终通过这项法案，展开了前所未有的抵抗活动。人数比国会议员还要多的公用事业院外活动集团频繁出入于国会山；80 万封抗议该法案的信件和电报在 6 月份的最后两周内，潮水般地涌进国会，给议员们造成了巨大的压力。于是，众院提出了一个删除了强制性的“死刑判决”条款的替代法案，但罗斯福则强硬地坚持此条款原有的形式。在 6 月 28 日的记者招待会上，他公开指责公用事业院外集团“是这个国家中的任何组织迄今所创造的最强大、最危险的院外活动集团”；谈到法案第一部分第十条的意义时，他说，这不仅是一个死刑判决，而且是一个解放宣言。它将恢复地方团体对他们自己的公用事业的控制。它将打碎集中在纽约的金融势力，最主要的是，它将破坏被电力公司在各州首府行使得如此之久、而目前正在华盛顿展示的政治权力。①

为了能使众院通过该法案，罗斯福打破常规，派出了以法案起草人之一科科伦为首的政府自己的院外活动集团去国会活动。这种反传统的作法不仅未能挽救法案，反而招致了众院的怨恨。7 月 1 日，众院以 216 票比 146 票

否决了“死刑判决”条款；第二天，又以 323 票比 81 票的压倒多数通过了众院自己提出的删除了“死刑判决”条款的替代法案。

新政派议员和总统本人仍未放弃将“死刑判决”条款立为法律的斗争。有议员发现，涌入国会反对该法案的许多电报和信件的“发报人”或“发信人”都是“查无此人”或是在所谓“发信人”根本不知情的情况下发出的，其中许多被人冒名的“发信人”实际上是支持该法案的公民，于是，在众院授权其规则委员会调查政府院外集团活动的同时，参院成立了一个以雨果·布莱克为首的特别委员会来调查公用事业公司院外集团的活动。布莱克委员会的调查证实，联合煤气和电力公司等控股公司不仅存在大量的违法经营活动，而且为了制造反对该法案的声势，竟然花费 160 多万美元来制造给国会议员施加压力的电报和信件，这些随便写上发报人名字便发出的伪造电报有25 万多件，而伪造的信件竟高达 500 万封！

在国会的调查证实了公用事业公司及其院外活动集团的违法行为后，行政当局再次将控股公司法案提交众院表决。然而，国会的调查显然不如控股公司的活动有效。在 8 月 1 日的表决中,众院再次以 210 票比 155 票的明确多数否决了“死刑判决”条款，罗斯福和行政当局要制定一项更为严厉的法律

① Schlesinger, The Politisc of U pheaval. Pp. 302-306.

① The Public Papers and Addresses of Rooserlt. VOL. 4. Pp 。

的努力遭到了重大挫折。罗斯福被迫做出妥协，同意了由他的顾问、哈佛大学法学院教授费利克斯·弗兰克福特起草的一个替代原“死刑判决”条款的折衷议案。在众议院也接受并通过了这一折衷议案及参、众两院协商委员会取得一致意见后，罗斯福于 8 月 26 日签署了《公用事业控股公司法》（亦称

《惠勒一雷伯恩法》）。①

这项法律适用于一切电力和煤气的控股公司及其附属公司、隶属公司和辅助公司。所谓“控股公司”，该法律的定义为：直接或间接地控制了一个营业公司或另一个控股公司 10％及更多的有表决权的股票；或对一个营业公司或另一个控股公司的“管理或政策具有支配性影响力”的公司。全部的州内公司和握有毗邻州财产但以营业为主的公司不在此列。该法授权证券交易委员会对公用事业控股公司的营业结构和实际财产进行大规模的重组；同时，对控股公司的新股票的发行、会计帐目、业务安排及公司间的业务往来进行监管并协助改进。为了实施监督和管制，该法规定，1935 年 12 月 1 日以前，所有的控股公司必须在证券交易委员会登记，否则将被禁止使用邮件或从事州际贸易。登记内容包括提供公司营业执照、合伙契约、委托契约等文件的副本；填写公司的营业组织、结构、已发行而尚未偿还的证券、红利及利润分享的安排、资产负债表、收入状况及其它类似资料的具体情况报表。登记后，控股公司就将接受证券交易委员会的审查和重组，以及该委员会对包括股票发行、股票和公用事业资产的购置、劳务、销售、建筑合同、公司间业务往来、报告、帐目等在内的一系列管制。①

该法第十一条，即替代原法案第十条的新“死刑判决”条款规定：证券交易委员会从 1938 年 1 月 1 日起，要尽可能实事求是地要求所有登记的控股公司：第一，将其经营活动限制在一个单一的一体化公用事业系统内，“其它的营业对于这个一体化的公用事业系统的经营活动来说，必须是合理地从属的、或在经济上是必要的或适宜的”。所谓“一体化系统”，是指由一个或数个生产厂及其输送线路、以及财产实际上或能够与其相互联系的配电、配气等设施组成的一个单位。第二，“采取证券交易委员会认为是必要的步骤来确保控股公司系统内的经营结构或继续存在的任何公司不会导致这个控股公司系统的结构不适当或不必要地复杂化，或股东投票权的不公正地分配。”这一条中的第一款被称为“一体化条款”；第二款被称为“反金字塔条款”。“一体化条款”中还规定：证券交易委员会可以允许一个登记的控股公司继续控制一个或几个另外的一体化公用事业系统，条件是：“（a）每一个这种另外的系统如要作为独立系统来经营，就将导致由该系统的控股公司控制的利润留成所保证的实际节约效果消失；（b）所有的这些另外的系统均坐落于一个州，或毗邻的两个州，或一个邻国之内；（c）在这样一个控股仑司控制下的这些系统的继续联合，不会大到损害地方化管理、高效经营、或管制效果的地步（根据其技术状况和所影响的地域或地区来考虑）”“反金字塔条款”还强制性地取缔了第二级以上的任何控股公司，也就是说，在一个营业公司之上，允许有一个直接通过控制股份来控制其经营的母亲公

① Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. Pp. 155 -156; Schlesinger. The Politisc oof Upheaval. Pp，312-324.

① Martin C. Schnitzer, Contem porary Government and Business Re- lations. Chicago,1978，P. 98；Fainsod et. aL.,

Government andthe American Economy. Pp.351—352.

司；在母亲公司之上，允许有一个第二级的控股公司、即祖母公司来控制母亲公司；再往上溯的各级控股公司则在被禁之列。此条款还授权证券交易委员会可以要求控股公司结构的进一步简化。①此外，该法明文禁止了营业公司或下级公司向上级控股公司提供“逆流贷款”；禁止从营运资金和非营业盈余中支付股息。②

从上述条款中下难看出，尽管《公用事业控股公司法》不如原方案那样严厉，但对控股公司的限制和管制依然是迄今为止最严格的一项立法。难怪当时的波士顿《环球报》在评价这项立法时，说它不过是以“终身监禁”代替了“死刑”。③显然，这样一项法律绝不会使控股公司感到满意。

从该法通过的那一刻起，控股公司便开始了争取使法庭宣布该法违宪的斗争。1935 年，这项立法刚颁布不久，一个地区法院便在一项审判中宣布该法违宪；不过，一年后一个联邦巡回法院又推翻了此项判决。事实上，在该法颁布后近 3 年的时间内，绝大多数控股公司均以该法违宪为由，拒绝到证

券交易委员会登记。直到 1938 年 3 月 28 日，联邦最高法院在“电力证券和股票公司诉证券交易委员会案”中裁定《公用事业控股公司法》的有关登记的条款有效后，各控股公司才在 4 月 5 日前完成了登记手续。与此同时，控股公司仍坚持认为，除了有关登记的条款外，该法的其余部分、特别是“死刑判决”条款是违宪的，因此拒绝重组。1943 年，北阿美利加公司拒绝证券交易委员会关于让该公司重组的命令，反而控告证券交易委员会，称《公用事业控股公司法》有关分解控股公司的条款超出了宪法对国会管理商业的授权范围；并且未经适当法律程序便剥夺了该公司的财产，因而违反了宪法第五条修正案。这些指控被一个联邦巡回法院驳回后，该公司将案件上诉到最高法院。

最高法院在 1946 年关于“北阿美利加公司诉证券交易委员会案”的判决中，驳回了该公司对《公用事业控股公司法》和证券交易委员会的一切指控，宣布该法既没有超出宪法授权国会管制州际贸易的范围，也没有未经适当法律程序而剥夺财产，因此是符合宪法的。①这样，控股公司长达 11 年的抵制

《公用事业控股公司法》的斗争，终于以彻底失败而告终。此后，它们不得不接受证券交易委员会的管制及其指导下的重组。

根据证券交易委员会 1957 年发表的一份总结报告，从 1938 至 1957 年的

19 年间，按照《公用事业控股公司法》在证券交易委员会登记的公司共有 2335

家，其中控股公司 219 家，控股公司下属的电力和煤气营业公司 1009 家，

其它附属公司 1110 家。这些附属公司中包括砖厂、洗衣店、果园、剧院、甚

至还有一个棒球俱乐部。经过重组和简化后，到 1957 年 6 月 30 日前，登记

为控股公司系统的仅剩下 22 家，这些控股公司系统包括有 293 家公司；在这

22 个控股公司系统中，仅有 16 个系统是需无限期地接受《公用事业控股公司法》管制的控股公司，这些控股公司所控制的电力生产仅占全国电力生产的 1/5。也就是说，经过重组后，非公用事业公司脱离了公用事业系统；绝

① Fainsoood et al., Goveernment and th American Econoomy. Pp. 352- 353.

② Schnitzer，Contem porary Govervment and Business Relations. p. 99.

③ Leuchtenberg, Franklin D. Rooseveltand the New Deal. P. 155.

① Clair Wilcox ＆ William G. Shephard, Public Policies tooward Busi- ness. illinois, 1975, Pp. 401-402；Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 353-354.

大多数公用事业营业公司摆脱了控股公司的控制，恢复了独立所有和独立经营管理的地位；也有个别的控股公司转变成了投资公司。于是，在证券交易委员会登记的 2335 家公司中，有 2042 家公司因不再属于控股公司的范围而无须再由证券交易委员会来管制。①

尽管控股公司拼命反对，但《公用事业控股公司法》的实施显然使公用事业公司的经营和信用得到了很大改善。据证券交易委员会的统计，194O 年，公用事业控股公司的优先股欠债约 20 亿美元；到 50 年代中期，所有这

些债务均已偿清，优先股还升值 11 亿多美元，另有 5 亿美元用于分期债务的偿还中。再如，1935 年时，控股公司的纯收入仅比其优先股息的准备金多出

1.23 倍，而到了 1955 年，电力控股公司的纯收入则高出其优先股息准备金 2， 73 倍。②对于整个美国经济来说，由于《公用事业控股公司法》取缔了 2 级以上的控股公司，并对控股公司的股票和证券的发行实行严格的管制，因而也就消除了可能引起股市中过分投机现象产生的一个因素。此外，由于《公用事业控股公司法》的实施，遏制了私人电力公司垄断全国电力生产的趋势，使公共电力设施顺利扩展，为电费的降低提供了条件，从而使美国农村的电气化得以加速实现。

除了《公用事业控股公司法》外，1935 年国会还通过了《联邦动力法》。该法不仅加强了 1920 年《联邦水力法》授予联邦动力委员会的控制水力资源的权力，而且授权该委员会管制州际电力的输送，并通过电力的交换和输电线路的联网来实现电力系统的协作。对于参与州际电力经营的公用事业公司，该委员会有权规定其电力的批发价格，对其跨州的输电经营征收费用，也有权管制其证券的发行，规定其所承担的协作义务，并对其合并、财产的出售、联锁董事会、服务、帐目、档案及设备折旧等拥有裁判权。1938 年，国会又通过《天然气法》，将管制天然气公司（包括天然气管道公司）的州际输送及批发价格等权力授予联邦动力委员会。这些权力与该委员会拥有的对电力公司的管制权力大致相同。①

① Fainsod et al.，Government and the American Economy Pp.356.

② Fainsod et al.，Government and the American Economy Pp.

① Schnitzer,Contemporary Government and Business Relations,Pp. 104—105：Fainsod et al.，Government ane the American Eca- my. Pp. 347，666—667.