反托拉斯法评价

《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》三项法律构成了美国反托拉斯法律体系的主体，也标志着美国政府对工商业的管制已由铁路部门扩展到了整个工商业部门，虽然这种管制仅涉及到企业的竞争、联合及贸易等外部活动。从反托拉斯法律执行的效果来看，既有失败，又有成功。反托拉斯立法最初的主要目的在于制止企业的集中和垄断，正是在这个主要目标上，它显然失败了。1890 年谢尔曼法制定后企业联合与兼并运动第一次高潮的形成，1914 年克莱顿法制定后 20 世纪 20 年代中企业联合与兼并运动第二次高潮的形成，以及第二次世界大战后企业联合与兼并的第三次高潮形成的历史事实充分表明，反托拉斯立法根本无力防止或阻止生产大规模集中和垄断的浪潮。究其原委，既有主观上的原因，更有客观上的原因。从主观上讲，立法部门最初对这类法律在美国经济生活中的重要意义缺乏研究和认识，以至谢尔曼法的条文本身模棱两可。司法部门、特别是联邦最高法院在执行反托拉斯法时表现出了惊人的随意性：它既可以使美国制糖公司这样名符其实的垄断企业因属不“直接与商业和贸易有关”的制造业而从谢尔曼法中豁免（1895 年奈特案件），也可以使同样属于制造业的美国烟草公司这样的垄断企业在违反对尔曼法的裁决下解散（1911 年美国烟草公司案）；它既可以用谢尔曼法并不禁止“合理的”贸易限制为理由，拒绝解散美国钢铁公司（1920 年美国钢铁公司案），又可以用谢尔曼法禁止的是“一切”限制贸易和商业的活动为理由，判处密苏里货运协会的货运率及价格协定违法（1897 年密苏里货运协会案）；它既可以拒绝解散连它自己都承认有过限制竞争和垄断生产企图和作法的美国罐头公司（1916 年美国罐头公司案），又可以判处反对兼并和垄断的工人工会违反谢尔曼法（1902 年丹伯里案件）。在 1920

年审理操纵美国钢铁价格达 15 年之久的美国钢铁公司一案的判决中，最高法院竟然宣称：谢尔曼反托拉斯法“并不认为仅仅由于规模大或具有未实际使用的实力就是违法”。①这个“规模大不违法”的原则干脆就为企业的联合与兼并打开了法律的大门。难怪当时公司的律师们称谢尔曼法是“披着狼皮的羊”。②行政部门对反托拉斯法的态度也并不积极。在谢尔曼法通过后的十多年时间里，联邦政府部门中没有任何专门机构负责执行这项法律。直到 1903

年，司法部才成立了一个反托拉斯局，但经费每年仅有 10 万美元。苦于经费

不足，该局在西奥多·罗斯福时代雇用的律师平均人数仅有 5 人。而据专家

估计，即使是最基本的经济管制，该部门所需人数也在 200 人左右。③

立法、行政、司法部门的漫不经心已经在主观方面决定了反托拉斯法不可能在制止托拉斯和垄断的建立上获得成功，而客观上的原因则注定了反托拉斯立法在阻止企业联合与兼并浪潮上的失败。众所周知，企业的集中与垄断是资本主义经济发展的必然趋势。这种趋势是资本主义经济的内在规律所决定的。它不以人们的意志为转移，是任何人为的手段、包括强有力的立法手段所无法阻止或改变的。由封建专制王朝出售专卖权而形成的人为垄断可以彼资本主义经济发展的自然因素所摧毁，但由资本主义经济发展而形成的

① Fainsod et al.，Government and the American Economy.P.463.

② Faulkner，The Decline of Laissez Faire.P.161.

③ Hofstadter，The Age of Reform.P.251.

自然垄断则无法用人为因素来剔除。这正是企业联合与兼并以及由此而形成的垄断在美国屡禁不止的根本原因。就反托拉斯立法本身而言，它所包含的防止垄断、恢复竞争的基本思想实际上是从小商品经济中生长出、来的自由竞争思想，它所遵循的原则也是自由资本主义发端时期所产生的一种习惯法的原则。用自由竞争来防止或阻止垄断，这种作法正与资本主义经济发展的内在规律背道而驰，因此，也就注定了它失败的命运。

在制止垄断方面必定失败的命运并不意味着反托拉斯法根本就没有存在的必要，否则，美国从谢尔曼法制定至今，就不会一而再、再而三地修改、补充反托拉斯立法了。前面已经提到，企业的联合与兼并运动引起了政治家的不安。也就是从这时起，防止私人经济垄断组织过分庞大而控制了国家政治生活便成了美国不少政治家的一种信念。当企业联合运动刚刚开始的时候，当时美国著名政治活动家兼历史学家亨利·亚当斯面对巨型公司的建立， 曾于 1870 年非常悲观甚至略带绝望地写道：伊利铁路公司已经“证明它自己能够制服和践踏法律、习俗、礼仪以及社会所知的一切限制而可以毫无顾忌， 并且迄今也没有被制止。在美国，人们普遍相信，比伊利大得多的公司最终成功地指挥政府的时代即将到来。”①在企业联合运动进入第一个高潮后，西奥多·罗斯福多次表达了对工业秩序施加“必要的控制”以维护公众利益的思想，他说：“集权化已经出现在企业中。如果为了公众的利益想要控制这些不负责任的外在权力，那么只有一种办法能够控制它，即把充分的控制权给予一个有能力运用这种权力的主权体——联邦政府。”①伍德罗·威尔逊也多次表示过对巨型联合公司权力不断扩张的担忧，他曾说：“如果垄断继续存在，它将永远占据政府的领导地位。我并不奢望看到垄断会自我节制。”② 对于经济权力急剧扩大的垄断组织可能谋求相应的政治权力的这种担心构成了联邦政府干预经济的政治原因。反托拉斯立法作为国家管制经济的一项措施，对防止垄断组织控制和夺取国家政治权力无疑起了一定作用。在有关托拉斯问题的诉讼中，尽管垄断组织经常能够胜诉，但它必须受制于这些法律的这个事实本身已经确定了它在国家政治生活中的地位，更何况政府也能够不时地利用反托拉斯的武器来成功地对付大垄断企业的一些不法行为。这可以看作是反托拉斯法成功的一个方面，不过，与其失败比较起来，这方面的成功显然很有限。

在反托拉斯立法涉及的另外一个主要目标，即限制工商业生产和经营中的不公平竞争和贸易、保证经济的正常发展上，反托拉斯立法则明显地发挥了作用。反托拉斯法制定之初，行政当局、司法部门以及公众的注意力集中在制止垄断组织的建立和发展上面。由于工业的集中和垄断势不可挡，加之法律条文本身的含糊及执法者惊人的随意态度，几乎使得谢尔曼法夭折。1911 年，在涉及标准石油公司和美国烟草公司的两个案例中，最高法院接受了 14 年前密苏里货运协会案中被告辩护律师提出的“合理原则”，即谢尔曼法认定非法的只是那些不合理地限制贸易的行为，并不禁止“合理的贸易限制”。首席大法官怀特代表最高法院对标准石油公司案进行宣判时明确指出：“根据这种观点，这个法律（指谢尔曼法——作者注）显示了如下含义：它不限

① Schlesinger，The Cycles of American History.P.235.

① Schlesinger,The Cycles of American History.P.237.

② Woodrow Wilson，The New Freedom.New York.1913.P.286.

制签订与执行合同的权利，不论这种合同是由联合或是由其它因素所致；它并非要不适当地限制州际和对外贸易，而是要保护这些贸易不受新、老方式的限制；它要建立一种干预，即对不正当限制的干预。”①它所认为有罪的只是那些“不合理地限制了竞争环境的合同与行为”。②最高法院接受“合理原则”，区分“合理的”与“不合理的”贸易限制的作法招致当时和后来许多历史学家、经济学家、政界人士、甚至司法界和法律界人士的严厉批评，认为此举削弱了谢尔曼法的力量。大法官哈伦就指责说，联邦最高法院“仅仅通过解释就修改了国会的这项法律，剥夺了它作为反对那些应被医治的弊端的一项防预措施的实际价值。”③然而，从反托拉斯立法的发展来看，应该说， 尽管最高法院接受“合理原则”保护了垄断，却挽救了反托拉斯法，使它从不实际的制止垄断的目标上转变到限制不公平竞争和贸易的现实目标上来， 从而避免了反托拉斯法彻底失败的厄运。

作为谢尔曼法的修正和补充法案，1914 年的《克莱顿反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》显然受到了“合理原则”的影响，将立法重点放在了限制和禁止不公平竞争及贸易上面。政府部门反托拉斯行动的重点也作了相应调整。20 年代，联邦政府执行取悦于工商业的政策，反托拉斯法的执行非常不力。新政前期，为了鼓励工商业复兴，反托拉斯法暂停执行，但《全国工业复兴法》要求各工业部门制定“公平竞争法规”。这一时期，美国工商业领域各行业共制定了 557 个这类法规来禁止不公平竞争和贸易。《全国工业复

兴法》被判违宪后，国会于 1936 年 6 月又制定了《鲁宾逊—帕特曼法》，目的也在于取缔不公平贸易。1938 年，富兰克林·罗斯福总统将司法部的反托拉斯局从老罗斯福时代的 5 名律师增加到 250 名律师和经济专家的规模，但其主要任务已经从对托拉斯和垄断组织进行起诉，变成了管理价格和竞争行为。①立法及执法重点的转移使得反托拉斯法律具备了在经济上继续存在的理由。

限制工商业生产和经营中的不公平竞争和贸易是反托拉斯立法在经济领域成功的一个重要方面。不过这方面的成功主要是表现在 30 年代以后。如果仅从第一次世界大战前反托拉斯立法的实施情况来考察，应该作出这样的结论，即早期反托拉斯立法的实施基本上是失败的。尽管如此，这并不妨碍反托拉斯立法在美国政府干预经济的历史发展过程中所占据的重要地位。

① Faulkner,The Decline of Laissez Faire.P.181.

② Fainsod et al.,Gooernment and the American Economy.P.456.

③ Hofstadter，The Age of Reform.P.251.

① Hofstadter，The Age of Reform.P.251.