大规模工赈的开始

国民工程局的活动结束后，失业状况又重新严重起来。虽然工业形势已稍有好转，但它吸收失业人员的速度远远赶不上需要救济的人员增长的速度。到 1984 年中，有 500 万个家庭、1800 万人接受救济，这个数字占当时美国人口总数的 1/7。在南达科他州，有 1/3 的居民需要依靠联邦救济金过活；而在另外的 8 个州中，这个数字为该州人口的 1/5；在其余 39 个州中， 这个数字也达到该州人口的 1/10。①这一年 10 月，罗斯福召集霍普金斯、负责公共工程的内政部长伊克斯和财政部长摩根索等人举行了一系列白宫会议来讨论就业和财政开支问题。会上，罗斯福明确地提出了一个庞大的工赈和公共工程计划：在未来的某个时候停止联邦的直接救济，改由地方政府给那些不能工作的人（老人、儿童和残疾人等）提供贫民救济，资金仍从联邦给各州的拨款中获得；而联邦政府则集中力量从事工赈和公共工程计划，以给予每一个能够并想要得到工作的人以一份工作；计划所需费用从联邦预算中拨出，1935—1936 财政年度拨款 50 亿美元，下一个财政年度拨款为 30 亿美

元，第三个财政年度拨款 10 亿美元。他希望通过这个计划能够启动经济复兴之泵，克服失业问题；利用公共投资将私人投资刺激起来，最终由私人企业来吸收这些失业者。②

根据罗斯福的设想，伊克斯和霍普金斯于 11 月分别起草了各自的公共工程计划。伊克斯的计划是一项注重刺激私人投资和改进国家基础设施的长期计划，并且在房屋建筑和公共电力等方面存在着与私人企业家争夺技术工人和投资的问题；这个计划中，70％的资金花费在材料上，只有 30％是用于支付工资。霍普金斯的计划则是一项刺激消费和尽快减少失业的短期公共工程计划，它尽力避免与私人雇主竞争，并且 75％的资金用于支付工资，只有 25

％的款项用于材料和非劳务支出。①显然，霍普金斯的计划更能适应当时的形势要求；但伊克斯的计划却是真正意义上的公共工程计划。

罗斯福明显地倾向于霍普金斯的短期计划，并为该计划中的工程规定了 6 项基本原则，即工程应该有效用；其开支的相当部分应用于工资；应使开支的相当部分能回收；工程拨款应立即用掉，而不移作来年之用；工程将根据各地需要救济的人数来安排。②但他也没有抛弃伊克斯的计划，毕竟两个计划是相互补充的。当行政当局在两个计划的基础上协商出一项包括长期和短期公共工程的广泛计划后，罗斯福在 1935 年 1 月 4 日向国会提交的咨文中， 正式提出了这项立法的建议。

众议院很快就通过了包括这项新建议的内容在内的一项联合动议，参议院则经过了两个月的辩论，对根据这项建议而形成的具体议案加了几项限制性的修正，如，不允许这笔款项用于军事工程等，也通过了这项议案。4 月 8 日，《紧急救济拨款法》经总统签署，成为法律。根据该法规定，国会拨款40 亿美元给这项庞大的工赈和公共工程计划，加上以前尚未用完的公共工程

① Schlisinger,The Comig of the new Deal.P.294.

② Harold L.lckes,The Secreet Diary of Harold L.lcdes:The First Thousand Days, 1933—1936.NewYork，1953,Pp. 203，206; Schlesinger,The Coming of the New Deal.Pp. 294—295.

① Schlesinger，The Politics of U pheavel.P 266 。

② The Public Papers and Addresses of Roosevelt.Vol.4，Pp.127— 128.

等款项 8.8 亿美元，联邦政府共获得 48.8 亿美元。这项相当可观的拨款被人称作是“美国历史上和平时期的最大一笔拨款”，①已经不可与胡佛时期区区数亿美元的救济拨款同日而语，但它仍然不足以应付当时的形势。后来实施这项计划所用去的款项数倍于这个数字，足以说明当时失业状况的严重以及联邦资金在恢复经济中所起的重要作用。

领导实施这项计划的是总统为首的一个顾问委员会。在委员会下面，没有由弗兰克·沃克领导的负责受理和筛选工程申请和开支建议的审计处；伊克斯领导的负责审核确定经筛选出来的工程建议的工程调配处，以及霍普金斯领导的负责监督工程按法律规定进行的工程进展处。经工程调配处审核确定的工程及其资金的分配计划均须经总统领导的顾问委员会和总统本人亲自批准。这样一套行政程序对于急需大举兴办工赈工程来救济失业者的形势来说，显然是过于繁琐和缓慢了。因此，5 月 6 日，罗斯福发布了一个行政命令，将霍普金斯领导的工程进展处提升为工程进展署（后又更名为“工程计划署”）。虽然命令中没有把工程进展署作为工赈计划的首要执行机构，但在行政命令中用小号铅字印出来的内容却授予了该署“提出和推行小规模的实用的工程计划，以确保各地有最大的就业机会”的权力。②霍普金斯充分而巧妙地运用了这项权力，创办了大量的工赈工程。根据规定，工程进展署中资金超过 2.5 万美元的工程便自动转给伊克斯领导的公共工程局，霍普金斯便设法将工程进展署创办的工赈工程一分再分，化大为小，使之保存在工程进展署中。此外，工程进展署的活动也符合罗斯福关于用尽可能少的钱雇用尽可能多的救济名册上的人的原则。因为，工程进展署为每个就业人员平均每月花费 82 美元；而公共工程局则要花费 330 美元，而且通常并未降低救济

名册上的人数。因此，在最后确定 48.8 亿美元资金的分配方案时，霍普金斯

的工程进展署获得了其中的绝大部分，伊克斯的公共工程局只得到不足 5 亿美元。①

在工程进展署开办以工代赈工程的高峰期，即 1936 年 2 月时，其工程总

数超过 3 百万项，其中包括修筑公路、街道、城市排水系统、厕所、公共建筑、学校、简易机场、公园、网球场、高尔夫球场、游泳池、灌溉水渠等设施，也包括自然资源保护工程。工程进展署还开办了一些雇用音乐家、艺术家、教师，及其他专业人员的救济工程计划：如雇用处于困境中的一些专业人员来抄译盲文；为拉什莫尔山的总统雕像提供雇用雕刻家的资金；创办“联邦作家计划”，雇用作家分别撰写各州的导游手册，最后辑成《美国导游丛书》。从 1936 至 1941 年，工程进展署平均每月雇用的工人均在 200 万左右，

在其雇用人员的高峰期，即 1938 年 10 月，在它开办的各项工程中就业的人

员达到 334.6 万人。到 1942 年 12 月工程进展署撤销时，它已经向大约 85O 万失业者提供了就业机会及最低限度的工资，使包括这些失业者家属在内的2500 万人直接受益。在工程进展署存在的 7 年半时间内，利用它所创办的工程项目和资金所完成的建筑有：12.2 万幢公共建筑、66.4 万英里的公路、7.7 万座桥梁、2.4 万英里地下排水管线、285 个新机场，以及许多公园、游乐场所、水库和遍布全国的几十万个厕所；此外，它还维修、修复了成千上万的

① john Blum，From the Morgenthau Diaries:Years of Crisis, 1928—1938.Boston，1959，P. 240.

② ThePubliic Papers and Addresses of Roosevelt.Vol.4，P. 166.

① Schlesinger，The Politics of U pheaval.Pp.345—349.

公用设施。它所耗费的联邦款项达 105 亿美元之多，外加地方政府和其它机

构捐助的 27 亿美元。这些钱绝大部分都作为工资支付给了它所雇用的失业者，除了少部分用于工程原材料的购买外，工程进展署自身机构的运转维持费用仅占总支出的 4％。①

工程进展署也象它的前身国民工程局一样，受到不少人的批评，被指责为“浪费”、“对受雇工人娇生惯养”，甚至有人指责整个以工代赈计划是行政当局和罗斯福的捞取选票之举。但是，如果从解决失业问题和复兴经济的角度看，大规模的以工代赈确实使几百万失业者重新回到了就业的行列， 从而减轻了失业的压力，增加了社会购买力；并将上百亿美元的联邦资金注入美国经济，使经济的运转得以维持。因此，可以说这项以工代赈的计划为美国工商业的复兴做出了自己的特殊贡献。还应该指出的是，在大规模拨款支持工赈计划的同时，新政实行了对高收入阶层的重税政策，把从富人身上课取的重税的一部分用于救济穷人的工赈计划，这无疑使国民收入的再分配结构暂时地获得了部分调整，从而有利于经济的复兴。

① Studenske＆Krooss，Financial History of the United States.P. 412；Faulkner，American Ecomonic History. Pp. 673—674； Fainsod et al.，Government and the American Economy.Pp.772— 773; Fite＆Reesa，AEconomic history of the United States.P. 601.