铁路归还私人

战时的《铁路管理法令》规定了联邦政府须在战争结束后的 21 个月内将铁路归还原主，因此，停战协定签订后，威尔逊政府面临的一个重要任务便是战后铁路的处置问题。战时，铁路在联邦政府的管理下，作为一个统一的一体化系统运行，获得了相当大的成功：它不仅保证了铁路系统成功地应付了战时突然剧增的运输需求，而且使铁路员工可以享受由国家规定的工作条件和工资标准；铁路工会的力量也由于政府鼓励工人加人工会组织而大大增强；使用铁路的货主则发现政府的管制使得铁路的运货效率和速度都提高了；私人铁路管理人员在联邦铁路管理局的统一领导下，承担起了战时铁路一体化系统的具体经营和管理，这种经历使他们在考虑铁路运输问题时可能突破原有的只站在各自公司立场上的局限，从而也使他们对联邦的管制权力机构有了新的理解和认识。所有这些战时联邦管制铁路的遗产都对战后的铁路处置产生了影响。

鉴于战时铁路管制的成功，铁路管理局长麦卡社提出，将联邦对铁路的管理和经营再延长 5 年。这一建议遭到原私人铁路业主的激烈反对，他们不仅攻击战时的铁路管制“低效”、“可悲”，而且对管制期间政府鼓励工会的政策强烈不满，尽管他们在战时享受着政府发给的固定股息和债券利息， 但他们总是觉得这些利息不足以补偿他们的损失；他们也总是抱怨政府在战时的经营中用坏了他们的铁路设备。因此，他们要求把铁路归还原主。

工会在管制期间尝到了甜头，担心铁路归还原主后他们的工作条件和工资状况将会恶化，因此强烈要求实现铁路的国有化。铁路员工兄弟会提出了一个由其律师格伦·普卢姆起草的计划。该计划要求将全国的铁路联合起来， 统一由一个归国家所有的公司来拥有和经营；该公司由一个董事会来管理， 其构成人员中，资方、政府和工人的代表各占 1/3；公司资本来源于各私人铁路公司的资本，在该公司成立后，即以自己发行的债券按照规定的价值换取和偿清原私人手中的铁路股票和债券；铁路运费仍由州际贸易委员会监督，并调整到允许该公司赢利 5％的水平上；工会的存在和权利应受法律的保护；建立一个中立的协调机构来解决劳资双方在工资和工时等问题上的争端。①铁路工会的这个“普卢姆计划”颇具些天才的思想，在当时也曾引起了一阵轰动。但它的精神与战后初期风行的“恢复常态”的思想格格不入，因此，在国会辩论铁路问题期间没有获得什么支持。

在要求将铁路归还私人的团体中，不论是铁路投资者本身，还是铁路经管人员，或是美国商会，都无法否认政府管制所带来的一些优势和益处，其中特别值得一提的是私人铁路投资者，尽管他们普遍对政府的管制不满，但对不必担风险而坐享有保证的股息和债券利息这种赚钱的方式还是颇有几分怀念。尤其是原来经营不善、处于财政困难中的那些私营铁路的投资者们， 更希望能把这种方式保持下去。在政府接管铁路前，除了纽约中央铁路、宾夕法尼亚铁路、以及希尔铁路财团控制的北方太平洋和大北方铁路等经营有方。获利颇丰外，东部的纽黑文铁路、哈特福德铁路、甚至伊利铁路；西部的芝加哥铁路、密尔沃基铁路、圣保罗铁路和密苏里大平洋铁路都处于财政困难之中。它们的投资者希望政府在归还铁路的同时，保持对铁路的控制，

① Soule,Prosperity Decde,P,b

以保护他们的投资，同时，他们还赞成把铁路合并成几个较大的、实力较强的公司，一方面能使它们拥有的财政虚弱的公司通过与强大的公司的合并， 增长其实力；另一方面，也能提高铁路运输的效率。在这些利益集团所提出的归还铁路的方案中，都不同程度地包含有由州际贸易委员会管制铁路证券的发行、监督铁路的合并和保证投资者有“公平的收益”等内容。

威尔逊总统在有关铁路战后处置的咨文中，提出了 3 种可能的处置方式：按照原有的方式发还给铁路所有者；完全由政府控制和拥有；按照新的情况发还，但加强政府的管理。根据当时的情况，他排除了第一种方式，明确指出：“我能够具有信心他说的一个结论就是，按照旧日的情况不加修整地发还，对于铁路所有者和国家都是有害的，这种情况就是一种不加以发展的抑制。”①

国会对上述各种方案进行辩论后，于 1920 年 2 月 28 日通过了《运输法》， 亦称《埃斯克一卡明斯法》，该法律解散了战时建立的铁路管理局，将铁路归还给原私人业主，但同时，也扩大了联邦贸易委员会对铁路的管理权。这项法律几乎考虑到了上述各种利益集团的要求，唯独拒绝了工会方面的“普卢姆计划”。1920 年《运输法》把州际贸易委员会的委员人数从 1917 年时的 9 人增加为 11 人，并授权该委员会确定最低和最高运费价格，“以便全部铁路公司处于诚实、有效和经济的管理之下，并按它们在运输服务业中拥有和使用的铁路财产的总值获得一份公平的收益”。州际贸易委员会受命确定铁路财产的总值和投资者“公平收益”的比例。国会明确规定，法律实施的头两年内，投资收益率应限制在 5.5％，州际贸易委员会有权另加 0.5％以作为设备的改进费用。法律没有对投资收益作出担保，但这一规走显然使投资者感到满意。为了应付财力不佳的铁路公司的需要，该法律规定了投资收益的“征收”条款，即任何铁路公司的收益如超过其财产价值的 6％，超过部分将被平均分为两半，一半作为“储备基金”用来保持它自己财政状况的稳定，另一半则作为“铁路应急总基金”，由州际贸易委员会用来向财政状况不佳的公司贷款或出租设备。州际贸易委员会还受权拟定一个将全国铁路合并成个少于 20 等，不多于 35 条干线系统，并使每个系统中铁路的收益率相同的合并计划。铁路证券的发行、筹集来的资本的使用、铁路的运营，均由州际贸易委员会控制和监督；铁路的扩展、报废，新建筑的开工以及铁路的合并，均须该委员会的批准；不过，通过非铁路控股公司进行的合并却不在它的管辖范围之内。为了“使铁路运营从金融独裁中解放出来”，该委员会禁止联锁董事会的存在；铁路公司的经理人员或官员如从与其它铁路公司或银行的联营中获利，将被视为非法。为了防止罢工，该法律规定设立一些劳资协调机构，并建立了由资方、劳工和公众代表各 3 人组成的劳工管理局来调解劳资争端。①

① Fauikner，American Economic History,Pp.614—615.

① Fainsod et al.,government and the American economy. Pp.269 一 270；Faulkner,American Ecomomic History.Pp. 615—616.