国民银行制度

内战的爆发使联邦政府认识到了控制金融业的重要性和必要性。由于战费的消耗，国库空虚，联邦政府被迫背离原来坚 持硬币原则的立场，采取发行纸币、征税和发行公债的办法来筹措战费及其它联邦开支。1861 年 8 月， 国会通过《国内税收法》，对年收入 200 美元以上的个人开征所得税，税率为 3％，1862 年 1 月 1 日开始生效。1862 年初，国会又根据联邦政府的要求， 通过了《法定货币法》，首次允许联邦政府发行“绿背纸币”作为偿付一切公、私债务的法定货币。为了推动公债的发行，国会于 1863 年 2 月根据联邦财政部长萨尔蒙·蔡斯提出的报告，通过了《国民银行法》。1864 年又重新修订了这项法律。《国民银行法》的颁布，是美国联邦政府管理银行业的重要步骤，它不仅帮助联邦政府筹集了大量的战争经费，而且使联邦政府取得了管理国民银行券发行的权力，从而使美国历史上第一次出现了统一的国家货币。这项法律所建立的国民银行体系一直持续至今，因而在美国经济史上留下了永久的印记。

根据《国民银行法》的规定，股东在 5 人以上的团体方可领取全国性的国民银行营业执照，若要取得联邦许可证开办国民银行，该团体必须具备足够的资本：在不足 6000 居民的地区开办国民银行，最低资本额为 5 万美元；

在 6 千至 5 万居民的地区开办银行，最低资本额 10 万美元；在超过 5 万居民

的地区开办银行，至少应拥有 20 万美元的资本。国民银行发行钞票需购买等于其实收资本股额 1/3 的政府债券，并把这些债券作为保证金缴存财政部长，然后按这些债券票面价值的 90％领取由财政部统一印制、背面印有发行银行名称的钞票来发行；国民银行相互间必须按十足面额来接受各银行发行的国民银行钞票；一旦某国民银行的钞票不能兑现，财政部即将该行缴存的政府债券在市场上公开出售，以所得款项支付钞票的兑现；任何国民银行发行的钞票总额均不得超过其股本的总额。国民银行需根据其货币发行额和存款额按比例拔出资金作为提存的最低准备金。纽约市各国民银行作为“中央准备城市银行”，其最低准备金比率为 25％，准备金形式全部为库存现金。其它 16 个大城市的国民银行作为“准备城市银行”，其最低准备金比率也是25％，但准备金形式只要求有一半的库存现金，另一半则可用在纽约市国民银行的存款来充抵。其余的市镇国民银行作为“乡村银行”，其准备金比率为 15％，其中 2/5 为库存现金，3/5 为在“准备城市银行”的存款。除了上述主要规定外，《国民银行法》还对银行发放贷款的种类和金额等银行资金的使用做了种种限制，并设立了由总统任命的货币管理审计长来负责和监督该法的实施。①

《国民银行法》通过后，由于其严格的规定，很少有银行愿意领取联邦政府的经营许可证。到 1863 年 6 月 30 日，全国仅有国民银行 66 家，而州银行则有 1466 家。1865 年 3 月，国会决定对州银行发行的钞票征收 10％的税金，使得当时主要靠发行钞票来贷款的州银行感到无利可图，于是，一些州银行索性关闭，但更多的州银行则被迫申请国民银行营业许可证。这样，到1866 年 6 月 30 日，国民银行增至 1634 家，州银行则减至 297 家。此后，州

① Robertson＆Walton，History of the American Econoy.Pp.377 -378；霍维兹：《美国货币政策与金融制度》

（上册）。第 83—84 页。

银行逐渐改变经营方式，从主要靠发行钞票来提供贷款变为主要靠吸收存款来提供贷款。经营方式的转变使州银行重新成为有利可图的行业，加上各州银行法一般均比《国民银行法》的规定宽松，因此，从 1870 年代中期起，州银行重新发展起来。1892 年，州银行的数量再次超过国民银行。1910 年，州银行的数量比国民银行多 1 倍，达到 14348 家，当年国民银行数量仅有 7138 家。②国民银行体系的建立，使美国银行业管理从此形成了联邦和州两级管理共存的双线平行管理体制。

由于国民银行体系的建立和统一的按十足面额流通的货币的发行，使银行业的信用增加了。但在此后的经济运行中，这一体系也暴露出许多弱点。

《国民银行法》对钞票的发行做了严格的限制，并且规定国民银行钞票发行总额不得超过 3 亿美元。这个总额按照各州人口及国民银行的具体条件进行分配。这就导致各州国民银行钞票发行额的分配极不均匀。例如，1876 年马萨诸塞州新贝德福德市的国民银行钞票比任何一个南部州的钞票都要多；罗得岛按人口平均的国民银行钞票为 77 美元，而阿肯色州仅为 13 美分。①这种状况显然无法满足各地工商业日益增长的需要。此外，这项法律所规定的各类国民银行提存准备金的条款也有很大漏洞：条款虽规定了提存准备金的最低比率，但“准备城市银行”可将其准备金的 50％以存入“中央准备城市银行”的现金来充抵，而“乡村银行”则可将其准备金的 60％以存入“准备城市银行”的现金来充抵。而大银行则把小银行存入本行的准备金视作自己的准备金或现金存款而随意用其放款。这样，一旦小银行需要现金而向大银行提取存款时，大银行则由于已将存款贷出而无法支付现金，造成这种金字塔式的结构出现自下而上的现金危机和挤兑，从而导致金融动荡。这种情况在农村地区急需现款的春耕季节特别严重，而且时常发生。国民银行体系最大的缺点是没有建立一个中央协调机构来调整货币的供应量、控制信贷和进行票据交换。从 1870 年代起，以支票代替现金作为交易的支付手段在美国的经济活动中已占有越来越重要的地位，但由于缺乏全国性的票据交换所，使得国民银行体系的一项支票结算业务往往要历时 10 个星期、历经十来家银行之手方能完成。这不仅耽搁时间，给客户带来极大的不便，而且由于每家银行均要收取手续费而徒使客户为此付出更多的钱财。另外，在经济危机期间， 国民银行体系不仅无力帮助缓解危机，反而由于自己的脆弱而往往加重了危机。1907 年危机期间，各国民银行由于现金缺乏而普遍停止了现金的支付。在一些城市，停止支付现金的行动持续了 2 个多月；国民银行的短期拆借利率竟高达 125％，实际上中止了各类贷款。在货币需求增加的时候，国民银行却减少了货币的供应，这些措施只能促使危机蔓延。尽管财政部将提存准备金分配到各国民银行，而银行也发行“银行债务结算证书”用作临时货币， 但却不足以阻止危机的蔓延。在这场金融危机的紧急关头，倒是 J.P.摩根站出来，以其威望及其银行与子公司的财力，组织其他银行巨头大量购进政府债券，使财政部得以向各银行增加现金存款；同时，摩根等金融巨头合力安排资金，支持处于财政危机中的银行，并拯救了处于破产边缘的美国信托公司；摩根还在政府的许可下，通过美国钢铁公司收购了田纳西煤、铁矿和铁

② Rebertson＆walton，History of the American Economy.Pp.379 -38O，州银行的数字不包括未注册的银行和互助储蓄银行。

① Paul Studenski＆Herman E.Kroose，Financial History of the U- nited States.New York.1963.Pp.178.181.

路公司的股票，阻止了可能发生的证券市场的崩溃。①摩根的行动实际上是一种“没有中央银行的中央银行业务”。②这个事实使得当时的政府、经济界、金融界和企业界人士都认识到，在这个国家的金融体系中，需要有一个中央银行。至于建立何种性质和形式的中央银行，各界人士则存在着分歧。

① Walker,The Epic of American Industry.Pp.284-288.

② Hughes,American Economic History.P.353.