第六章美国现代经济制度的形成

自 1819 年第一次全国性经济危机爆发以来，到 20 世纪 30 年代，美国经

济已经历了大小数十次危机。这种呈规律性的经济周期运动的现象在 30 年代大危机之前已经被经济学家广为承认，并由此而带来了对自由放任经济哲学的怀疑和冲击。进入 20 世纪后，联邦政府在经济危机期间开始采取某些应急行动来遏制经济收缩和破产，刺激经济的复苏。但这些应急措施主要都集中于银行和货币领域，而且是临时性的。30 年代经济大危机及随之而来的持续了 10 年的“特种萧条”，迫使人们不得不超越自由放任的哲学，而乞盼政府对经济进行强有力的干预。人们期望，这种干预的目的不仅是要刺激经济尽快复兴，而且要能带来经济上的“持久繁荣”，以为国家和国民提供一种免除匮乏之虞的经济安全保障。要满足这些期望，政府势必要正式地承担起保障全面的经济增长和稳定的责任。这不仅是经济哲学和政府哲学的变革，更是经济制度上的一种变革。一旦这种变革得以实现，整个经济制度就会发生一种带有质变性质的大转变：私人企业不再能绝对地左右国家的经济；表面上作为全体国民代表的国家及政府将作为基本经济结构中不可或缺的主要因素之一，参与整个经济的运作。这正是现代资本主义经济制度的一个基本特征；也是它区别于以前的资本主义经济制度的一个根本不同点。

新政第一阶段所实行的各项措施，其主要目的在于使陷于危机中的经济尽快地复苏，因此，这些措施基本上属于应急性措施，如《国家工业复兴法》、

《农业调整法》、暂时放弃金本位的货币措施以及政府投巨资举办的公共工程和紧急社会救济等均属此类。虽然其中不少措施在制定时已经考虑到了国家经济结构的重组，而且所有这些措施的方向是一致的，即加强国家对经济的干预。尽管这些应急措施比起以前历届联邦政府的反危机措施来说，无论在广度和深度上都是前所未有的，但由于它基本上还是属于刺激经济复兴的应急措施，因此，还无法使政府承担起保障经济全面增长和长期稳定的责任。

从 1935 年《国家工业复兴法》被判违宪后，在新政第一阶段的应急措施取得了实践经验教训并初见成效的基础上，联邦政府一方面加大社会救济和公共工程的力度以减缓依然困挠着经济复兴的严重失业问题，另一方面则相继出台了一系列重组国家经济结构、改革国家经济制度的新措施。这些措施中包括：承认和保障劳工权利的《全国劳工关系法》和《公平劳动标准法》； 重组控股公司结构的《公用事业控股公司法》、改革国家中央银行体制的 1935 年《银行法》、保障农业生产和农产品市场的第二个《农业调整法》，建立社会保障制度的《社会保险法》、改进商业流通和市场环境的《惠勒一利法》、保护市场竞争和小商业的《鲁宾逊—帕特曼法》和《米勒—泰丁斯法》，以及管制交通运输业和通讯业的各项法律。这些法律、措施已经超出了刺激经济复苏的目的而着意于使政府正式承担起保障经济全面增长和长期稳定的责任。

义务的承担是与承担者的法律地位和能力紧密相连的。就承担保障国家经济全面增长和长期稳定的义务来说，除了代表国家和全体公民的政府之外，再没有任何人、任何实体比之更具有这种资格了。美国宪法早已将“增进普遍福利”的责任赋予了联邦政府，而“增进普遍福利”，就必须承担起保障经济全面增长和长期稳定的义务。但长期以来，联邦政府并未承担起这项责任。究其原因，主要是由于放任主义哲学在作怪。从客观上来看，联邦

政府也不具备承担这项义务的财政能力。因为直到 30 年代经济大危机时，联邦政府的预算及实际的收支都是很有限的，1929 年，联邦政府的总支出仅占当年国民生产总值的 2.5％，其中用于采购商品和劳务的支出约占国民生产总值的 1.3％，而联邦建筑资金辽不足国民生产总值的 0.2％（1965 年，这三项数字分别为 18％，10％，和 1％）。在税收方面，1929 年的岁入占当年国民生产总值的 3.7％；但 1931 年的岁入只占当年国民生产总值的 2.7％， 而且，由于 1931 年国民生产总值大幅度下降，实际的岁入比 1929 年减少了

50％。①在整个 20 年代，联邦的预算规模大体与此相当。在这样一种预算规模中，除了维持一般的正常开支外，连反危机措施的紧急开支部无法满足， 更不必说承担保障经济增长和稳定的义务了。因此，联邦的财政政策必须经过大的变革，才能使联邦政府具备承担这项义务的财政能力。

① Herbert Stein,The Fiscal Revolution in America.The University of Chicago Press,1969，P. 14.