五、早期国家干预经济的特点

19 世纪末 20 世纪初，随着美国经济从自由资本主义向垄断资本主义的过渡和全国铁路运输网的形成，美国国内的州际贸易活动大量增加，企业的联合与兼并运动使跨州的巨型企业不断涌现。已往州对经济的有限管制由于州际贸易超出了其管制范围而显得鞭长莫及、力不从心，并由此而逐渐退居次要地位，联邦对经济的管制则应运而生。

然而，由于自由放任思想的长期统治及其影响，不论是在政界还是工商界，不论是在政府中还是公众中，不论是在立法机构中还是司法机构中，并未形成对联邦干预经济的共识，更不必说在干预方式上的共识了。在有关联邦干预经济的问题上，且不说国会在立法过程中往往要经过是否有必要立法的辩论或周折，单是司法机构（特别是联邦最高法院）对干预的前后矛盾的解释就足以说明在这个问题上的混乱程度了。在行政机构中，联邦政府甚至对联邦参与经济是否符合宪法的问题都摇摆不定。此一时，联邦政府可以拿出款、物去援助私人企业；彼一时，总统却又把与经济界打交道的事推还给各州。例如，约翰·昆西·亚当斯总统力主联邦援助国内改进工程，特别是其中的运输设施的改进，并为此派出了军事工程人员协助铁路线的勘测，还敦促国会为国内改进工程拨出了比以往任何时候都要多的款项。然而，他的继任者安德鲁·杰克逊总统却认为，用联邦款项来修建这些工程不符合宪法规定，根据宪法，这些都应属于州和地方政府的责任。于是，杰克逊总统把国内改进运动中联邦资助完成的国家公路分别转让给了马里兰、弗吉尼亚、俄亥俄和印第安纳等州。①

1866 年，最高法院在“沃巴什铁路公司诉伊利诺伊州案”中彻底否定了州对州际贸易的管制权后，联邦的管制立法就成为必需了。事实上，在美国宪法中，早已把管制州际贸易的权力赋予了国会。宪法第一条第八款中规定，国会有权“管制对外贸易、州际贸易、及与印第安部落的贸易”。②然而，在直至 1886 年的近百年时间里，国会从未行使过管制州际贸易的权力。其原因主要是在自由资本主义时期的美国，州际贸易很少。在这方面，国会没有什么可管制的。当自由资本主义向垄断资本主义过渡时，州际贸易数量大增，而此时的国会则因已习惯于对国内贸易不闻不问而坐视各州自己去行使管制权。只是在最高法院否定了州对州际贸易的管制权后，国会才不得不开始其有关的立法行动。

从立法动机上看，国家对经济进行干预、实行管制的直接原因，往往是由于消费者或商业界中的一部分人（通常是中、小业主）为了使自己免受另一部分人（通常是工商业界中的大垄断资本家）的排挤或掠夺，而要求国家进行管制和干预。当这种呼声变得越来越强烈和普遍时，国会或联邦政府便不得不采取行动了。早期各州政府对铁路运营的管制是如此，联邦《州际贸易法》的制定也是如此，反托拉斯法令的制定更是如此。在反托拉斯法令的制定中，要求联邦管制的势力几乎囊括了除垄断资本家以外的一切社会集团，因为他们都毫无例外地受到了垄断资本家的无情掠夺。

① Blackfork＆ Kerr,Business Enterprise in American History.Pp.126—129.

② Leonard W.Wevy,Kenneth L. Karst and Dennis J.Maboney, Encyclopedia of the Amercian Constitution. Vol.4.Net York. 1986.P.2099.

反观国会和联邦政府对待干预经济的态度，可以看到，此时国家对干预经济是不感兴趣的，联邦主动地直接地要求干预经济的例子极为罕见，常常处于在公众的压力下不得已而为之的被动地位。在立法行动中，国会对联邦干预经济的议案不是长时期的议而不决，就是为平息公众的强烈不满而草草通过了事。《州际贸易法》的动议在国会经历了 20 年的周折；而《谢尔曼反

托拉斯法》则仅用了 5 天时间的辩论，没有举行任何听证会便通过了，致使司法部门对谢尔曼法的解释相互矛盾、混乱不堪。

联邦政府干预经济的目的与其说在于稳定经济，不如说在于防止强大的经济集团控制政府，也就是说，其目的既是经济的，更是政治的。西奥多·罗斯福总统虽然有选择地对几个引人注目的大托拉斯进行了起诉，但他却相信，托拉斯应该被作为一种现代生活的必然产物而予以承认和接受。他认为，试图“仅依赖一系列的法律起诉而使企业恢复到 60 年前的那种原始状态，是不可能的”，并且告诫人们：“那些提倡以可能使国家工业瘫痪的方法来摧毁托拉斯的人，至少是江湖骗子，甚至是美利坚合众国的敌人。”①应该说，他的这些看法不无道理，但在当时谢尔曼法制定不久、执行极为不力的情况下，这些看法只能对联邦管制托拉斯的行动产生消极影响。因为在 1911 年“标准石油公司案”中，最高法院接受“合理原则”之前，反托拉斯法的主要矛头所向是限制和阻止托拉斯的建立，如果总统本人便已经在思想上接受了托拉斯的存在的话，就很难指望联邦政府的反托拉斯行动会真心实意地去限制托拉斯的建立。

早期国家对经济的干预，除对银行和金融业的干预和管制外，其目的显然不在于从宏观层次上调节国民经济，而仅限于使某些经济领域中利益相互冲突的各方相安无事。因此，从于预的方式上看，通常是国家以权威的仲裁人的方式，通过立法和行政权力进行调停或管理，很少以直接投资来干预和调节经济，即使有时投资（如修筑铁路），也多是以资助私人资本家的方式出现。从干顶的范围来看，更多的是集中于流通领域的正常商业秩序的建立上，对生产领域则很少介入。因此，对制造业本身的生产活动，只要不“直接与商业和贸易有关”，便放任自流；最高法院在 1895 年“奈特公司案”中便明确地宣布了这样一个原则。干预主要限于流通领域这一事实，既表明了这是国家干预发展进程中的一个不可避免的初期阶段，也表明了此时的国家尚未承担起保障经济安全的责任。

在早期对经济的干预中，人们不难看到，干预开始时多是州一级的。随着经济的发展，在一些重要的经济领域（如银行业、铁路运输业等）中，它已经向联邦一级的干预过渡，然而，无论是州还是联邦的干预，都只发生在个别行业或个别经济部门，尚未发展成对经济的全面管制和干预。从干预的效果来看，刚刚起步的联邦一级的管制没有取得多少成效。州际贸易委员会在对铁路运营的管制中，把极其重要的决定运输价格的权力留给了各私人铁路公司；在后来的实际管制中，联邦法院又不断地作出有利于铁路公司的判决，使得早期的州际贸易委员会形同虚设。直到 1906 年《赫伯恩法》颁布后，情况才开始有了改变。早期《谢尔曼反托拉斯法》的执行也是如此，在 1890

至 1901 年间联邦政府提出的 18 项反托拉斯诉讼中，竟然无一胜诉。联邦管制的成效如何可见一斑。

① Hofstadter,The Age of Reform.P.246.

从早期国家干预的各种特征及其效果看，应该可以得出如下的结论：美国经济从自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，虽然已经出现了国家对经济的参与、干预和管制，即国家垄断资本主义现象，但这仅仅是个别行业和个别经济部门中萌芽的个别现象，尽管在某些经济部门中这种现象已显现出普遍化的趋势。早期国家对经济的干预和管制，是作为消除经济生活中的一些弊病、缓和各经济利益集团间的冲突的措施而出现的。由于这些弊病尚未直接影响整个国家经济生活的安全，因此，国家参与、干预和管制经济的国家垄断资本主义对个社会经济生活来说，也就不是一种必不可少的因素。就国家垄断资本主义现象本身来看，它也还只是一种初生的、弱小的、分散的、不稳定的现象。