《州际贸易法》的制定和实施

尽管国会曾为铁路的修筑拔赠了大量公共土地，但直到 1868 年以前，它对管制铁路的运营基本不感兴趣。随着格兰其运动的兴起和公众对铁路抱怨的日增，众议院铁路和运河委员会于 1868 年向国会提交了一个关于管制运输价格的报告。虽然该委员会在报告中坚持认为，联邦对运费的管制不仅符合宪法、而且很适宜，但是国会却没有认真考虑这个建议，70 年代，格兰其运动进入高潮后，中西部几个州的格兰其组织分别向国会递交了要求联邦管制铁路的请愿书。艾奥瓦州格兰其组织在请愿书中敦请国会“毫不迟疑地制定一项公正和公平的法律来管制美国国内一节铁路的运费及票价”。①1874 年，众议院经过激烈辩论，以 121 票对 116 票通过了一项由艾奥瓦州众议员麦克拉里提出的法案。该法案要求创设一个联邦委员会，并赋予它制定最高运费率、传唤证人、调查抱怨和准备对铁路公司的起诉材料的权力。然而参议院却对此项法案未采取任何行动，使得该法案成为废案。1878 年，得克萨斯州国会众议员里根又提出了一项禁止运费的差别对待、折扣和回扣的作法，禁止铁路公司建立共享运费收入的合伙经营组织，并由法院、而不是由一个委员会来强制执行这些禁令的法案。该法案以 139 票对 104 票在众议院获得通过。这个票数与麦克拉里案的得票情况相比，显示出对铁路的管制在国会众议院取得了一些进展，但参议院又一次拒绝对该法案进行辩论和表决。1885 年，众院再次通过了里根法案，参院最终被迫采取行动。但是它没有直接对里根案进行辩论，而是以 43 票对 12 票通过了伊利诺伊州参议员卡洛姆提出的一项议案。该议案建议成立一个参院特别委员会来调查和评估对铁路和水路运输费用实行联邦管制的必要性。这个以卡洛姆本人为首的参院特别委员会成立后，在全国各地进行了调查和听证，结果显示对铁路和水运费用实行联邦管制的要求是明白无误的，管制是必要的。因此，在向参院提交的报告中，该委员会指出：“人民对任何公共问题均没有象对待下述问题这样地接近于一致，即国会应以某种方式对州际贸易实行管制。这是本委员会审慎的判断。”①这样，在美国铁路业迅速发展为全国性工业部门的背景下，国会参、众两院经过近 20 年的争论，终于对经济发展的这个事实及应采取的对策取得了原则上的一致。

1886 年 2 月，卡洛姆在调查报告的基础上，提出了一项使运费区别对待非法和建立一个委员会管制州际贸易的新法案，并使其在参院获得通过。而众院认为卡洛姆新法案的管制范围不够宽泛，因此以 192 票对 41 票第三次通过了里根法案。当两项法案摆到两院协商委员会面前时，正是最高法院对南太平洋铁路公司和沃巴什铁路公司案的宣判相继出笼之日。各州对铁路的管制已经失效，而公众（不仅是中西部的农民，而且包括东部的商人、制造业主和小货主）要求管制铁路的呼声再次高涨，一项对铁路这类涉及州际贸易的运输部门的联邦管制势在必行。在这种形势下，国会两院协商委员会将参、众两院的两个法案调和起来，接受了众院里根法案中禁止铁路公司建立合伙经营组织的条款，同时采纳了参院卡洛姆法案中建立一个管制运价及禁止运费差别对待的行政委员会的意见，形成了一个两院协商法案。该法案在参、

① Fainsod et al.,Goverementand the AmericanEconomy. P.249.

① Fainsod et al.，covernmentand the American Economy.P.250.

众两院分别以 37 票对 12 票和 219 票对 41 票获得通过，并于 1887 年 2 月 4 日经克利夫兰总统签署后成为正式法律，即《州际贸易法》。

《州际贸易法》规定：各种运费丰必须“公平合理”；铁路及其它运输公司须公布自己的运费价格表；如要增加运费，须 10 天前通知公众；对不同个人、地区及货物种类所实行的特殊运费、运费拆扣、回扣及其它形式的运费差别对待均属非法；禁止短途运费高于长途运费的作法；禁止铁路公司之间签订合伙经营协定。该法律规定，成立一个由 5 人组成的州际贸易委员会，其成员由总统征得参议院的同意后任命；委员会的权力包括：搜集铁路部门的统计资料，要求铁路公司提交年度经营报告，接受和调查公众对铁路运营中的抱怨和投诉，宣布一个铁路公司是否触犯法律、是否需做出赔偿或中止赔偿；但其决定只有在获得一个联邦上诉法庭发出的执行令之后才能强制执行；委员会的政策和预算由国会制定和控制。

从该法对州际贸易委员会权限的规定来看，应该说，委员会的权威是相当有限的。由于不具备强制铁路公司执行委员会决定的权力，要想发挥委员会的权威和效力，它只有依靠司法部门的支持。然而可悲的是，法院在该委员会寻求支持时，往往偏袒铁路公司一方，而做出不利于州际贸易委员会的判决。在 1896 年的“社会集团案”（即辛辛那提—新奥尔良—得克萨斯太平洋铁路公司诉联邦州际贸易委员会案）中，州际贸易委员会认为根据《州际贸易法》的规定，自己拥有宣布特定的运费率是否合理、并规定最高运价以纠正不合理运费的权力；但最高法院在判决中则指出，它没有发现这个法律中“表达或通过必要的暗示”，授予州际贸易委员会以这样的权力。在 1897 年的“最高运费率案，’（即联邦州际贸易委员会诉辛辛那提一新奥尔良— 得克萨斯太平洋铁路公司案）中，最高法院的裁决认为，州际贸易委员会“无权为未来规定运费率，虽然它宣判运费率是否合理的权利是不容置疑的”。在阉割州际贸易委员会规定最高运费率的权力的同时，最高法院也对《州际贸易法》中关于运费差别对待属非法的条款予以否定。在 1896 年的“进口运费率案”（即得克萨斯太平洋铁路公司诉联邦州际贸易委员会案）中，最高法院否决了州际贸易委员会的一项禁令。该禁令禁止在美国国内为运输进口货物提供较低的运价，认为这种作法违反了州际贸易法中关于运费差别对待的条款。而最高法院的裁决则认为进口货物运输的竞争是各种各样的，环境也不同，因此，铁路公司对之收取低于国内通行运价的运输费用是合法的。根据最高法院的这个判决，似乎在运送国内货物上的运费差别对待应属非法，其实却不然。在 1897 年的涉及国内运费差别对待问题的“联邦州际贸易委员会诉亚拉巴马米德兰铁路公司案”中，最高法院又否决了州际贸易委员会关于禁止国内运费差别对待的禁令。它在判决中指出，由于环境的不同，铁路公司之间的竞争就显得非常重要，因此，对长途运输收取较低的运费是正当的。①

据统计，从 1887 年《州际贸易法》生效起到 1905 年，共有 16 个有关运

费的案件提交到最高法院审理，而最高法院对其中的 15 个案件的判决都满足了铁路公司的要求。②这一系列的判决实际上使得联邦州际贸易委员会在管制铁路方面成了无能为力的一个摆设。正如该委员会在 1897 年的年度报告中所

① Fainsod et al. Government and the American Economy.Pp.259— 260.

② 福克纳：《美国经济史》（下册）。商务印书馆。1964 年版。第 170 —171 页。

说：“州际贸易委员会能够指导调查，并撰写报告。它也许还能够以终止执行纠正某些形式的差别对待。它搜集并发布统计资料⋯⋯但是，由于这些司法判决，它已不再是一个管制州际铁路运输公司的机构⋯⋯人们将不再指望这个委员会提供它无权提供的保护。”甚至连最高法院的大法官约翰·马歇尔·哈伦在对“亚拉巴马米德兰铁路公司案”的判决表示反对时也认为：“目前的这个判决⋯⋯在使州际贸易委员会成为一个无用的机构方面帮了大忙⋯⋯的确，州际贸易委员会还剩有撰写报告和提出抗议的权力，但它已经被权威的司法解释剥夺了做任何具有有效性质的事情的权力。”①

到 1897 年，即《州际贸易法》颁布 10 年之时，该法律的精髓已被司法机构的解释和判决抽取得所剩无几，从而失去了管制铁路的效力。尽管如此，

《州际贸易法》的制定却为联邦政府承担管制某些特定的经济部门、甚至管制整个经济奠定了一个基础。它毕竟是联邦政府管制除银行业之外的经济部门的第一个法律，从而开创了联邦政府干预经济的先例，并对此后推动联邦政府管制权力的扩大有着重要的深远的影响。《州际贸易法》的出现也顶示了统治美国经济的自由放任理论的衰落。虽然从自由放任向国家干预时代的转变尚需时日，但它毕竟已经开始。

① Fainsod et al. Goverment and the American Economy. P. 260.