联邦税收政策的变化

税收政策的改革在新政的第一阶段中并未受到特别的重视。罗斯福政府上台后，执行的仍然是 1932 年 6 月通过的税收法律，与胡佛政府的不同之处， 只在于采取了少量的行动来保证额外的岁入。这些行动一般都是作为其它立法中的一个组成部分出现的，例如《农业调整法》中授权农业部长征收的基本农产品加工税，以及《国家工业复兴法》为弥补由于公共工程的财政支出产生的 33 亿美元的债务而征收的几项新税。农产品加工税的税率相当于当时

各项农产品平均价格与 1909—1914 年的农业平价率之间的差额，因此，它实

际上属于一种为《农业调整法》付出的农民减耕补贴而课征的消耗税。到 1936

年最高法院判定《农业调整法》违宪时，这项税收共征款额 9.69 亿美元。①

《国家工业复兴法》授权征收的几项新税包括对超过股本价值 12.5％的利润征收 5％的超额利润税，对公司付给股东的股息征收 5％的预扣赋税，对公司的股本征收 1％的股本税， 以及对每加仑汽油征收 0.5 美分的附加汽油税。

②该法规定，一旦预算平衡或者禁酒令废除后开征酒税，这些税收便自动取

消。

1933 年 12 月 5 日，禁酒令废除。国会在 1934 年 1 月 11 日通过《酒税

法》，对每加仑酒和含酒精的饮料征收 1.1 至 2 美元的酒税；进口的含酒精

饮料须缴纳每加仑 5 美元的关税，而后再缴纳国内货物税。新《酒说法》实

施，使联邦在酒税上的收入从 1932 年的 800 万美元猛增到 1934 年的 3.75 亿美元，1940 年更达到 7.25 亿美元。①

由于酒税开征，《国家工业复兴法》授权征收的各项公司附加税自动免除。不过，1934 年 5 月 10 日，国会通过了新的《税收法》，重新开始征收这些公司附加税，但国内货物税稍有减轻，对私人控股公司则开始征收未分配利润税。除此之外，新税法将个人所得税、财产税、财产赠与税的超额累进税率进一步提高，这 3 个税种的标准税率均为 4％，而超额累进税率最高则达到 59％。②之所以增加这些税收，是由于联邦政府复兴经济的开支大大超出了预算，因此不得不以增税来弥补。但总的来看，尽管增加了税收，其幅度却是缓和的，并没有超出以往增税的幅度。

由于平衡预算努力的失败，国会和政府内部要求继续增税的压力加大了，社会上以参议员休伊·朗为首的要求“平分财富”运动的呼声也增加了。1935 年 5 月最高法院判决《国家工业复兴法》违宪，罗斯福在确认企业与政

府合作复兴经济的设想已失败的情况下，于 6 月 19 日向国会提交了一份咨文，建议对现行的税收政策进行广泛的改革。他明确地指出：“我们的税收法律在许多方面只是给少数人带来了好处，这些法律对于阻止财富和经济权力不公正地集中几乎没有做什么事情。”这种巨大的财富积累造成了少数人对大多数人的就业与幸福的集中控制和巨大的“社会动荡”，因此应该用“高额税收政策”来阻止这种积累。③罗斯福的建议包括使大公司处于严重不利地

① Nourseetal.，Thre Years of the Agricultural Adjustrnent Ad ministration. P. 587.

② Ratner，American Taxation.P.464;Studenski＆Krooss，Finan Cial History of the United States.P.420.

① Ratner，American Taxation.Pp.464—465 。

② Studenski＆Krooss，Financial History of the United States.P. 420.

③ ThePublid Papers and Addresses of Rooseuelt.Vol.4, Pp.314.271— 273.

位的企业所得分级课税，增加对高收入阶层的个人所得税，对巨额遗产征收除财产税以外的遗产税，通过宪法修正案，允许联邦对州和地方的证券征税等。国内税务局的总律师罗伯特·杰克逊在参院听证会上为这项税收改革计划所做的辩护中进一步指出：1933 年，联邦总岁入的 58.3％是来自对消费品的税收，这些税收特别地打击了较贫穷的阶级；只有 41.7％的岁入是来自对那些有能力缴税的人征收的税款，这些税包括个人所得税、财产赠与税、遗产税、公司股本税和超额利润税；而自 1933 年以来，越来越重的纳税负担落到了消费者头上，而那些有能力缴税的阶级的税务负担却越来越轻；这不仅不公平，而且汲干了群众的购买力，使经济不能复兴，同时也必然导致经济的进一步集中；因此需要征收遗产和赠与税，需要较高的超额累进所得税， 需要对企业利润分级课税。①由此可见，这项税收改革的目的不仅在于增加国库的岁入，更在于纠正当时存在的严重的社会和经济上的不平等。

这项税收改革计划在社会上受到了保守势力和企业界的拼命攻击。他们立即将这项计划称之为“向富人敲竹杠”的计划，②并把它看作是政府反对企业界的证明。报业大王赫斯特甚至称：“总统的税收计划基本上是共产主义的”，它的出笼应归功于“一个混血儿，其姓名就是斯大林·德拉诺·罗斯福”。③霍华德报系的首领、此前一直支持新政的罗伊·霍华德在 8 月 26 日写给罗斯福的信中表达了企业界的另一种感受：“任何有经验的记者都会告诉您：全国上下许多曾衷心地支持过您的企业家，现在不仅敌视您，而且被吓得胆战心惊，他们中的许多人⋯⋯已经开始认识到并确信：您造就了一个旨在报复（报复企业界）、而不是旨在岁入的税收法案⋯⋯直到工业获得喘息的机会，从而使企业界的恐惧得到减轻之前，不可能有真正的复兴⋯⋯” 罗斯福在复信中一方面继续为他的税收改革计划辩护，认为这是“把政府的负担放在了最合适的承担者身上”；另一方面也对企业界进行了安扰，他写道：“本届政府执政时就保证要实行一项非常可观的立法计划⋯⋯责任和必然性要求我们在两年多的时间里在一条广泛的战线上采取行动。对于国会和我来说，最好是尽快地达到目标，以使不仅是企业界而且包括公众都能普遍地认识到那些包含在我们计划中的经济企业规则及环境的各种变化。不过， 这项基本计划现在已实际完成，而你所说的‘喘息机会’就在眼前，这一点是非常明确的。”①

众议院对总统的税收改革咨文表示热烈欢迎，因此，由它制定出的税收法案内容基本上就是总统的建议。不过，总统建议中的对企业所得分级课税的内容被大大淡化了；作为补偿，法案中增加了对企业征收的超额利润税。8 月 5 日，众议院以 282 票比 96 票通过了这项法案。在参院审议这项怯案时， 财政委员会删掉了众院法案中的遗产继承税，并象征性地保留了对企业所得

① Schlesinger，The Politics of Upheaual.P.

② 事实上，称这项税收改革计划为“向富人敲竹杠”的第一人是罗 斯福智囊团最初的首领雷蒙德·莫利（参见 MoleL, TheFirst New Deal.P.531.）。他从 1935 年开始，已经越来越不满意罗 斯福实行的日趋激进的改革，并逐渐转向反对新政的立场，最终 于 1936 年与罗斯福决裂。

③ Schleinger，The Politics of Upheaual.P.329.

① 霍华德的信及罗斯福的复信均见ThePublicPapers and Ad dresses of Rooseuelt,Vol. 4,Pp.352—357 罗斯福的复信由莫 利起草，但本书所引这后一段话是罗斯福亲自加入复信中的（参 见 Moley，The First New Deal,P.533.）。

的分级课税。8 月 15 日，参院以 57 票比 22 票通过了修改后的法案。两院经

过协商，又对法案作了一些修改后，罗斯福于 8 月 31 日签署了这项《1935 年税收法》。

根据这项新《税收法》的规定，对超过 5 万美元的个人年收入征收超额累进所得税，其税率的最高额从 59％提高到 75％；遗产税的最高额从 60％ 增加到 70％I 公司所得分级课税的原则被采用，税率从 13.75％改变为 12.5

—15％，同时，超额利润税和股本税都增加了，并且开证控股公司内部公司之间的股息税。这项新税法的颁布被人们普遍看作是政府与企业界之间最终分裂的标志。①

1936 年 1 月，最高法院裁决《农业调整法》的农产品加工税违宪；3 周后，国会又不顾总统的否决而通过了用可兑现的“婴儿债券”②来支付退伍军人补偿费的《补偿费调整法》。这样，在整个 1936 财政年度，国库为退伍军人付出补偿费 18 亿美元， 加上最高法院对《农业调整法》的裁决使行政当局直接和间接损失的岁入 10 亿多美元，③使得联邦政府的正常收支预算完全

失去了平衡。为了寻求所需的款项，罗斯福于 1936 年 3 月向国会提交了一个补充预算咨文。他指出，由于现行税制不对公司的未分配利润征税，因此， 大股东们正在利用公司来保留很大比例的利润，以逃避政府的超额累进所得税。据财政部估计，在 1936 年间，将有 45 亿美元的公司所得被保留在公司

内部，从而使政府损失 13 亿美元的岁入。因此，他建议废除现行的公司利润税，而代之以根据公司利润的大小来分等级课征的公司未分配利润税（包括公司间的股息税），同时废除对个人股息正常税的豁免。①

企业界彼这个建议所震惊。因为如果征收高额的未分配利润税，大企业为了少交税，势必要把更多的利润作为股息分配给股东，而不能保留在公司作为再投资之用。这样，大企业和经营成功的企业就失去了自身资本积累和增殖的优势，而不得不象新办企业和小企业一样进入资本市场去寻求资金。实际上，这正是罗斯福建议中所暗含的一个目的。行政当局不仅希望通过未分配利润税来削平大企业的这种优势，而且希望股东个人的收入增加后，能带动整个社会消费支出、即社会购买力的增长。

尽管企业界和正统的经济理论界强烈抗议并拼命反对，国会仍然在 1936

年 6 月通过了分等级课征公司未分配利润税的《税收法》。这项税法将未分配利润税率定为 7—27％，但同时也把公司所得税的税率降到了 8％的低水平上；对个人所得的公司股息除开征正常的股息税外，还继续征收超额累进附加税，这样，也就开始了所谓的对股东收入的双重课税。②

① Studenski＆Krooss,Financial History of the United States.P. 421；Schlesinger，The Politics of Upheaval.Pp.327，333—334.

② 婴儿债券（babybonds）是美国财政部 1935 年 3 月发行的一种只 允许个人购买的 10 年期可兑现储蓄债券。按票面价值 3/4 的价 格出售，到期时则可按票面价值兑现，也可提前按折扣贴现率兑 现，到 1939 年11 月，已卖出 30 亿美元（到期价值）的这种债券（参见 Blum，FromtheMorgenthauDiaries，1928—1938.Pp.340

—341.）。

③ Studenski ＆ Krooss，Financial History of the United States.P. 414；The Public Papers and Addresses of Roosevelt.Vol.5,p. 104.

① The Public Papers and Addresses of Rooseuelt.Vol.5,Pp.105— 107.

② Studenski＆Krooss，FinancialHistory of United States.P.

但是，私人公司却千方百计地逃税。它们或者把公司移建到低税收或公司法松驰的外国去，或者把个人所得转变为公司所得，以便只缴纳税率较低的公司税；或者把游艇等类私人财产与公司财产“合并”，以使纳税人能够把这些私人财产的维修费用作为公司营业费用扣除；或者建立起类似多重托拉斯的结构，使得收入能够被分成很多部分，以避免较高的超额累进所得税。在这种情况下，1937 财政年度的公司和个人所得税税收状况与预算的收入差距很大。预算中，公司和个人的所得税和利润税应该比上一年度增加近 52

％，但实际上仅增加了 11.2％。①为此，财政部立即对税收情况展开了调查， 结果证实了上述偷税漏税现象的广泛存在。根据财政部的调查，国会于 1937

年 6 月 1 日通过了一个新的《税收法》来堵塞这些漏洞。这项税法被认为是一项纯粹的财政方面的税收措施，因此成为两年中第一个没有引起企业界敌意的税收法律。

1937 年经济危机发生后，企业界要求减税的呼声日高，同时把这场危机

的部分原因归咎于政府的未分配利润税。然而，在 1938 年 1 月罗斯福向国会提交的预算咨文中，并未因此而提出有关税收的任何新建议。于是，国会开始采取行动，于当年 5 月 11 日通过了一个未得到总统签署的《税收法》，大

幅度地降低了公司未分配利润税率，并规定仅对收入超过 2.5 万美元的公司

适用，而且有效期也仅仅为 1938 年一年；同时，规定对资本利得只征收正常税，最高税率不超过 30％，并废除了各种货物税。作为对削减未分配利润税和资本利得税的补偿，该税法将公司所得税的税率提高为 12.5—19％，具体税率依据公司保留的利润比例而定。1939 年 6 月 29 日，国会又不顾总统的

反对，通过了一项法令，完全废除了公司未分配利润税，并将纯收入超过 2.5 万美元的公司所得税率一律定为 18％。这一年，国会还根据总统的建议，通过了一个《公共雇员薪金税法》，开始对联邦法官的收入征收联邦所得税， 同时将州和地方政府征收的薪金税统一纳入联邦所得税之列。①

总的看来，新政的税收政策除了具有增加联邦岁入以弥补日益扩大的财政开支这个经济目的之外，还强调了它的社会目标，即通过增加对高收入阶层的税收来抑制经济权力的集中，通过联邦财政的再分配机制来缓和经济收入的不平衡状况，通过变储蓄为消费的方式来矫正影响经济正常运转因素的作用力。应该说，这种政策在经济上的实际效果并不一定都是积极的，但其社会目标却无可指责。还有一点值得指出的是，新政的税收政策未注意发掘年收入在 6 千至 10 万美元之间的中产阶级的纳税能力，这似乎是一个较大的失策。联系联邦财政开支政策来看，1937 年后，联邦非常项目开支大幅度增长，但税收却未象 3 年来的情况那样，随之同步增长，反而出现 1939 年岁入比 1938 减少 9.2％的情况。②这说明在找到了从联邦信托基金中借款的筹资渠道后，税收政策对保障联邦政府的经济稳定和发展资金来说，已变得不那么重要了。

① 百分比数字是根据 The Handbook of BasicEconomic Statistics, Pp。214.228，237 上的有关数字计算得出的

① Studenski＆Krooss，FinancialHistory of theUnitedStates.Pp. 423—424；Myers，A FinancialHistory of the United States.Pp. 331—332.

② The Handbook of Basic Economic Statistics.P.