田纳西河流域改造工程

在新政的各项公共工程计划中，田纳西河流域的改造计划格外引人注目，这不仅是由于这项工程在改造贫困地区面貌方面的成效显著，而且因为它的活动帮助塑造了联邦的电力政策，同时它也含有联邦政府投资兴办参与商业经营活动的企业的因素。

田纳西河流域内分布有美国南部的 7 个州，即田纳西、亚拉巴马、佐治

亚、密西西比、北卡罗莱纳、肯塔基和弗吉尼亚州，总面积达 4 万平方英里。这也许是当时美国最贫穷的一块土地：内战后过度的森林砍伐破坏了流域地区的植被，而每年平均 52 英寸的降水量又造成了经常发生的洪灾和严重的土壤侵蚀，残存的树木和灌木还不断地遭到山火的袭击。更糟糕的是，对于这些自然的和人为的灾害，人们似乎束手无策。流域内的人均收入还不足全国平均数的一半，成千上万的家庭年收入不到 100 美元；到 1933 年秋季，流域内高原上的各具半数以上的家庭依靠政府救济过活，在一个县里，这个数字竟达 87％！①

第一次世界大战期间，为了生产国防工业急需的合成硝酸，联邦政府在田纳西河上的马斯尔肖尔斯镇附近动工兴建硝酸工厂，并同时在那里建筑水坝和电站，以解决硝酸工厂的用电问题。不过，各项工程尚未最终完成，战争便结束了，工程也随之下马。巨大的威尔逊大坝除了能生产出可怜的一点电力外基本上是闲置在那里，硝酸工厂也被遗弃。20 年代，参院农业委员会主席乔治·诺里斯曾多次要求联邦政府拨款在田纳西河马斯尔肖尔斯继续修建水电站，以解决那里的动力问题，并通过政府机构来分配水电站建成后生产的电力，以迫使该地区的电力价格下降。国会曾于 1928 年和 1931 年两次通过诺里斯提出的议案，但均被总统否决。前一次是被柯立芝总统否决，后一次则被胡佛总统否决。胡佛在 1931 年 3 月 3 日否决国会两院关于马斯尔肖尔斯问题的联合决议的咨文中宣称：“我坚定地反对政府涉足任何其主要目的在于与我们的公民竞争的企业”。他认为，“这不是自由主义，而是堕落”，是“对我们的文明所赖以存在的理想的否定”。①

罗斯福当选总统后，在就职前便与诺里斯一同到田纳西河流域去实地考查了一番。这次考查更坚定了他要对这块贫瘠的土地进行综合治理的决心。1933 年 4 月 10 日，他郑重地向国会提出了一项全面治理田纳西河流域的总统建议。在建议中，他提议由国会立法创设“一个既拥有政府的权力，又具有私人企业的灵活性和创造性的公司”——田纳西河流域管理局，以便统一指挥马斯尔肖尔斯的水电工程以及流域内的洪水控制、土壤保护、植树造林、土地休耕、河流的净化和通航及多种类的小工业的建造事宜。这个新创设的机构应该具有为了国家的普遍利益而在流域内“进行计划的最广泛的职责”。“战争时期的这项动力发展计划合乎逻辑地导致了对涉及许多州及数百万人未来生活和福利的一个完整的河流流域进行国家计划。它引发并激起了人们的一切关注。”②

① Schlesinger，The Coming of the New Deal.Pp. 320—321.

① HarrisG.Warren，Herbert Hoover and the Great Depression. NewYork, 1967，P. 78; Robinson＆Bornet，Herbert Hoover: presidnt of the Unitde States.Pp. 62—63.

② Public Papers and Addresses of Roosevelt.Vol.2,Pp.122—123.

总统的立法建议遭到众议院一些保守派议员的激烈反对。一位议员尖刻地把田纳西河流域管理局的计划称作是“田纳西河流域工业帝国的梦想”， 是“完全按照一个苏维埃梦想仿制的”。另一位议员则称：“这项议案、以及类似的所有议案，简直就是企图把俄国的观念移植到美国的制度上来。” 结果，众议院虽以 306 票对 91 票通过了这项以诺里斯的名义提出的议案，但却在筑坝和修建输电线路上对政府权力作出了限制。参议院则由于诺里斯本人的努力，最终以 63 票对 20 票通过了未经修改的原法案。在两院协商期间， 罗斯福进行了干预，明确表示支持参院通过的法案文本。众议院最后接受了总统的决定。5 月 18 日，罗斯福签署了《田纳西河流域管理局法》，田纳西河流域管理局正式建立。

根据法律规定，田纳西河流域管理局拥有独特的自主权：它有权订立合同、购买和租赁不动产及个人财产，具有提出诉讼和被诉讼的法律地位，也可以行使政府对一切产业的支配权。①它的管理机构是由总统任命、参院批准的一个三人董事会。首任董事会主席是俄亥俄州立大学安蒂奥克学院院长、著名的市政工程师阿瑟·摩根，其它两名成员为田纳西大学校长、66 岁的著名农学家哈考特·摩根和熟悉公用事业管制法律的律师、34 岁的戴维·利连撒尔。哈·摩根负责化肥生产和农业政策问题；利连撒尔负责电力政策问题； 阿·摩根则负责水坝的建筑以及农村教育和生活水准的改善等更广泛的社会和经济计划。罗斯福与阿瑟·摩根详细地讨论过整个流域地区的改造计划及建立小工业以解决该地区的贫困和失业等具体问题。②

田纳西河流域管理局因肩负建造流域内大型防洪和水电工程的任务，所以很自然地也就成了流域内最大的电力生产公司。这一状况对流域内原有的私人电力公司构成了威胁。私人电力公司试图购买田纳西河流域管理局生产的公共电力，然后并入自己的营业网，再按自己规定的价格分配和出售这些电力。但流域管理局负责电力政策的董事利连撒尔坚持按照《田纳西河流域管理局法》的规定，在分配电力时要给予市政电力系统和农民合作电力系统等非赢利机构以优先权。向非赢利机构分配公共电力，其价格自然要比私人电力公司的价格低；保证了非赢利机构在公共电力分配上的优先权，势必要使该地区原来通行的私人电力价格也被迫随之下降。这对于私人电力公司来说，是难以接受的；然而，以田纳西河流域管理局的公共电力价格为标准， 迫使私人电力价格下降，以此推动国内和农村电气化，这正是《田纳西河流域管理局法》的一个政策目标。为此，双方在这个问题上展开了激烈的斗争。

1934 年 1 月，流域管理局曾与该地区最大的私人电力控股公司“国民南方系统”达成协议，从国民南方系统手中购买特定区域内的输变电系统，以输送流域管理局生产的公共电力；作为交换，流域管理局同意不向此区域外国民南方系统的电力用户出售电力。这个划分市场区域的协议由于双方在输变电系统的价格上谈不扰，而无法付诸实施。9 月份，国民南方系统下属的亚拉巴马电力公司发起了一个阻止执行该协议中某些条款的运动；而国民南方系统本身也不断地在流域管理局试图建立农民电力合作机构的地方竖立起损害对方的界标，蚕食根据协议划分给流域管理局的市场区域。私人电力公司甚至诉诸法律，控告流域管理局，企图用法庭的判决来阻止公共电力的扩

① Fainsod et al.，Governmentand the American Economy.P.759.

② Schlesinger,The Coming Of the New Deal.Pp.323，327—328.

展。1935 年春，亚拉巴马联邦地区法院裁决：禁止市政系统购买流域管理局的电力，并命令废除 1934 年 1 月达成的市场区域划分协议。流域管理局立即

将此案上诉到联邦最高法院。1936 年 2 月 17 日，联邦最高法院以 8 票对 1 票的表决结果对此案（阿什万德尔诉田纳西河流域管理局案）作出裁决：流经田纳西河流域管理局各座大坝的水力资源是政府的财产，政府有权出售它的财产，也有权获得对实现这些出售有助益的输电线路和其它设备；因此， 流域管理局订立的销售合同是有效的，它处置马斯尔肖尔斯水电设备生产的电力的权力也是符合宪法的。①

随着流域内越来越多的水坝建成，公共电力的分配问题使得流域管理局不得不与国民南方系统重开谈判。但由于双方立场相距太远，私人电力公司又感受到生存上的威胁，因此迟迟达不成协议。1936 年 9 月，罗斯福将双方召到白宫，亲自敦促。在总统的干预下，双方仅达成了一项“休战”3 个月、在“休战”期间维持现状的协议。然而，在“休战”期间，国民南方系统下属的 19 个营业公司却再次将双方的争执提交法庭，并从联邦地区法院获得了禁止流域管理局在半年之中签订任何合同的一项广泛的禁令。利连撒尔认为这是破坏“休战”协议的行为，于是决定停止与国民南方系统的谈判直到禁令解除。与此同时，流域管理局采取了更具进攻性的行动，不仅与其它的私人电力公司和大的工业用电客户签订供电合同，而且欢迎并接受原来由私人电力公司供电的市政系统向流域管理局提出供电申请。更让国民南方系统感到不安的是，流域管理局已经撇开了它，而从其它私人电力公司手中购得了一些输变电设施。为了挽救自己的命运，彻底打垮流域管理局，国民南方系统终于向法庭提出了《田纳西河流域管理局法》违宪的指控。然而，在 1939 年初关于“田纳西电力公司诉田纳西河流域管理局”一案的审理中，联邦最高法院却作出了使国民南方系统极为难堪的如下裁决，电力公司根本不具备质疑田纳西河流域管理局电力计划的有效性及《田纳西河流域管理局法》的台宪性的法律地位。②国民南方系统的抵抗战线彻底崩溃了。

“田纳西电力公司案”判决后一周，国民南方系统便被迫缴械投降，同意将其在田纳西州的财产卖给流域管理局和地方公共机构，同时开始与流域管理局谈判出售其在密西西比和亚拉巴马两州的财产。最终，流域管理局及其下属机构为购买私人电力公司的输变电系统花费了 1.25 亿美元。①

田纳西河流域管理局的努力获得了很大成功，它塑造了全新的国家公共电力政策，并以低利润率、高消费量的观念改造了美国的电力市场，从而极大地促进了流域地区的电气化进程。据统计，1932 年 12 月时，国民南方系统的亚拉巴马电力公司所服务的农村对象总数仅为 85 台电动缝纫机、185 台吸尘器、645 个电冰箱、700 台收音机。至于使用电力的农场则数量更少：在密西西比州，100 个农场中仅有 1 个；在佐治亚州，36 个农场中有 1 个；在田纳西和亚拉巴马州，25 个农场中有 1 个。然而，到了 40 年代初，由于流

域管理局的努力，这些地区中每 5 个农场中便有 1 个实现了电气化（包括使

① fainsod et al.，Governmentand the American Economy. Pp.357— 360；Schlesinger,The poletics of Upheaval Pp.363—365。

② Schlesinger，The Politics of Upheaval,Pp.367—369;Fainsol et al.，Government And the American Economy.Pp.360—361.

① Fainsod etal.，government and the Anerican Economy.P.361.

用电灯、电冰箱、电动马达、饲料粉碎机等）；到 1956 年时，该地区 95％ 的农场均已实现电气化。②

除了电气化外，流域管理局还在洪水控制、河道通航、土壤改造、水土保持等方面取得了显著的成绩。可以说，在新政后期和第二次世界大战期间， 田纳西河流域管理局为该流域地区面貌的改造作出了巨大贡献。10 年中，它修建了 21 座大坝，控制了洪水；它疏通河道，开凿运河，发展了航运事业；

它规划了土地，使流域地区呈现出耕地、草场和梯田各占 100 万英亩的合理布局；它帮助农民改革农具、提高土壤肥力，并通过植树造林，防止了土壤侵蚀；它发展了电力工业和地方企业，使这片贫瘠的农业地区出现了具有相当规模的工厂系统，这些电力和工厂系统在第二次世界大战中为战胜法西斯提供了充足的武器和物资。①它增加了流域内公民的收入，使他们的生活得到了较大改善。到 1940 年，流域内全部 7 个州的人均收入比 1933 年增加了 73

％，而同期全国人均收入的增长率为 56％；1933—1939 年间，流域内的银行存款增长了 76％，商品零售额增加了 81％，同期全国的这两项增长数字分别为 49％和 71％。②

截止 1944 年 6 月底，联邦政府对田纳西河流域管理局各项计划和工程的

投资仅有大约 7.5 亿美元，因此，不可能指望它对整个经济的复兴和就业作出什么惊人的成绩；然而，它在改造美国贫瘠的土地和改变落后地区人民的贫困生活条件方面，确实作出了自己杰出的贡献。

② Schlesinger，The Politics of Upheaval.P.373;Fainsod et al.， Government and the American Economy.P.364.

① Schlesinger,The Politics of Upheaval.Pp.378—376.

② Dauid E.Lilienthal,"TVA: DemocracyontheMarch”TheRoosevelt Era ，ed.MiltonCrane，New York， 1947.Pp.85—86。