战时对劳工的管制

第一次世界大战期间，美国有近 500 万青年男子被征召入伍，使得经济领域中的劳动力顿感缺乏。为了保证有一个能够支持战争的经济，联邦政府在设法广开渠道、补充劳动力不足的同时，也加强了对劳工问题的管制，实行了相对宽松的对劳工的恩惠政策。联邦政府实行的这种政策是与工会组织对战争的支持态度紧密相关的。

欧战爆发后不久，美国劳联组织主席冈珀斯便告诉联邦众议院议长：“工人不会放弃自己的职责，要为我们国家的安全、领土完整和理想而尽责。”① 国防委员会组成后，冈珀斯被任命为顾问委员会委员。1917 年 2 月 28 日，他召集的劳工领袖会议决定，工会应在对待战争问题上采取“明智的”支持战争的“公众立场”。在 3 月 9 日召开的劳联理事会和其后召开的劳联 148 个成员工会代表大会上，劳联发表了一份公开支持战争的声明。该声明称： “不论在平时还是战时，也不论是在艰难中还是风暴中，我们保证毫无保留地支持合众国的自由和安全的规范，维护合众国的宪法和理想⋯⋯我们将在保卫和维护美利坚合众国反对它的敌人（不论敌人是谁）的一切领域中为这个国家服务，并且以正义、自由和全人类的神圣名义，号召我国的工人和公民以献身精神和爱国热忱提供同样的服务。”②4 月 2 日，冈珀斯又召集工会和金融、工商业的代表 150 多人在华盛顿开会，建立了劳资双方组成的总委员会。在会上，他使劳资双方达成了一项在战争期间“不利用国家的危急来改变现存标准”的劳资停火协议。很显然，冈珀斯及大多数工会组织的表现可以使联邦政府庆幸自己在战争期间免除了国内劳资冲突的后顾之忧，因此，政府也没有理由不对工会组织采取宽容政策。

1916 年，国会相继通过了几个有关劳工权利的法案，其中，《拉弗莱特一西曼法》改善了海员的工作条件和待遇；《欧文—基廷法》则禁止在州际运输中贩运重工制造的商品。不过，这后一项法律却被联邦最高法院在 1918 年以“联邦政府可以管制本身是有害的商品贸易，但不能力改变生产条件而管制贸易”为由，①宣布为违宪。1916 年 8 月，铁路员工兄弟会（工会）为争取 8 小时工作制准备举行全国大罢工。为了制止这次罢工，并防止铁路在

战争期间受到罢工的威胁，威尔逊总统竭尽全力，说服国会在 4 天内便通过

了《亚当森法》，并于 9 月 3 日将其签署为法律。该法规定，铁路员工享受

小时工作制而且工资不相应降低。但该法律并未禁止超时工作，而只是规定雇主如要求雇员超时工作，应支付额外报酬。尽管如此，该法律还是使大多数铁路员工享受到了 8 小时工作制。当然，它也达到了阻止预定于 9 月 4 日举行的铁路工人大罢工的目的。

虽然劳资双方曾在美国参战前夕达成了一项在战争期间的非正式停火协议，但劳资间的纠纷井未因此而告终。罢工时有发生，尽管数量比战前大大减少。战争初期，解决劳资纠纷的任务是由各管制机构和管理机构分散承担的，在战时工业委员会和燃料管理局等机构中都有工人的代表负责在各自的管辖范围内处理劳工问题。但是，这种分散管理的办法井非很有效。因为，

① Kirkland,A History of American Economic Life. P.471.

② Clarkson,Industrial America in the World War.P.281.

① Fainsod et al.Government and the American Economy.P.162.

几乎有关战时经济的一切问题，如劳动力供应、商品生产、工作条件、工伤补偿、工资、商品价格、甚至优先调拔权，都涉及到劳工问题，各管制机构分散处理反而容易造成混乱，美国参战一年来的事实也正是如此。为了保障战时经济能有充足的、稳定的劳动力供应及商品供应，必须要对劳工问题实行统一的管制。1918 年初，威尔逊总统接受了内政部长莱恩的建议，成立了以劳工部长威廉·威尔逊为首的战时劳工署，根据该署建议，分别于 4 月 8

日和 6 月 8 日设立了战时劳工委员会和战时劳工政策委员会。

战时劳工委员会由全国工业协商委员会推举的 5 名雇主代表和劳联推举

的 5 名雇员代表组成，由两个团体各推举的 1 名公众利益代表担任委员会联合主席。劳联推举的公众利益代表是劳工律师、前工业关系委员会主席弗兰克·沃尔什，雇主推举的公众利益代表是前总统威廉·塔夫特，因此，战时劳工委员会又被称为“塔夫特一沃尔什委员会”。战时劳工委员会的主要职能是解决战时的劳资争端。最初，它是通过下属机构及地方委员会的非正式行动来进行调解的，但事实很快就证明，这种方式行不通。此后，它不得不亲自出面充当调解劳资争端的仲裁机关。然而，根据法律规定，它的仲裁决定必须是委员会全体委员一致通过方能有效，而实际上，却很难有全体委员一致同意的局面出现，致使该委员会总是作不出最终裁决。最后，威尔逊总统任命了一名仲裁人，在双方意见争执不下时，作为第三方参与仲裁，问题才算是得到解决。以这种方式，战时劳工委员会处理了数百件棘手的劳资争端，都获得了圆满的结果。在整个战争期间，战时劳工委员会共审理并解决了 1200—1500 件劳资纠纷案件，使得劳资冲突未对战时经济的运转产生较大的负面影响。应该指出的是，战时劳工委员会不是法律机关，它的仲裁决定并不具有法律的强制性。但是，由于它代表了总统和指导战争的行政机关的意愿，并且获得了舆论的支持，因此，它的仲裁通常是能够被劳资双方遵守的。在紧急情况下，该委员会还可以行使政府的优先调拨权和接管某工厂企业的权力。当然，能取得使劳资争端在战争期间相对平和这样的成果，主要是由于工会和绝大多数劳工组织采取了与政府合作、支持战争的态度；但也不可否认，战时劳工委员会实行的承认劳工运动现状的政策也是促成这种成果的因素之一。尽管战时劳工委员会禁止在战时举行罢工和关闭工厂，但这种禁令与劳工支持战争的总立场并不矛盾。真正使工会和劳工感到比较满意的是，该委员会承认劳工有组织和参加自己选择的工会的权利，雇主不得因工人参加工会活动而将其解雇；工会有代表工人与雇主进行集体谈判的权利。由于联邦政府采取了承认工会和工人权利的政策，使得工会运动的发展具备了一个有利的环境，工会会员的人数从 1916 年的 277 万增加到 1919 年

的 412.5 万人。①

战时劳工政策委员会是为了使联邦政府能够对劳动力分配、工资、工时及工作条件等一切有关劳工的问题实行有效的中央控制而建立的，由前陆军部长助理、当时任总统调解委员会顾问和战时劳工署长助理的费利克斯·弗兰克福特任主席，成员包括战时工业委员会、陆军部、海军部、农业部、燃料管理局、船舶委员会、紧急船队公司、食品管理局、铁路管理局等部门的代表。其职能是调查研究劳动力供应及劳工问题，制定并推行有关的各项具体政策。虽然总统和全国工业协商委员会已经确定了总的政策原则，但如何

① Harold Underwood Faulkner,American Economic History.New York.1960.P.594.

使这些政策原则具体地运用于各工业部门甚至工厂企业，则需要有一个专门机构来制定具体政策，并使之得到贯彻。这些工作正是战时劳工政策委员会的任务。该委员会为各军用、民用工业部门制定了不同的工资标准、工作条件标准、工时标准和统一的劳动力流动和分配的原则，在各部门和企业中，特别是那些与政府签有合同的企业中大力推行，以避免和缓和工业中的劳资冲突。负责推行这些具体政策的机构，除了战时劳工政策委员会以外，还有战时劳工委员会和战时工业委员会的劳工处。这些新设立的机构把劳动力作为一种特殊商品来收集、保存、培训、分配，实际上成了战时劳动力商品的统一经营和管理机构。

为了确保战时劳动力资源的稳定供应，战时劳工政策委员会向总统提出建议，设立美国就业服务局作为控制全国劳动力供应的劳工就业中介机构；并向战时工业委员会建议；把优先调拨的原则运用于劳动力的供应。就业服务局成立后，威尔逊总统立即向全国所有雇主提出了一项要求：从 1918 年 8

月 1 日起，除非通过就业服务局，雇主不得从任何其官渠道雇用非熟练工人。在对全国各州军事工业的劳动力需求及其储备情况作了调查后，总统又发布命令：未经负责本州事务的联邦劳工事务主任批准，雇主不得雇用任何工人

（除在工厂大门口申请雇用者之外）；未经就业服务局局长批准，任何雇主不得雇用其它州的工人。此后，又禁止了将非熟练工人从一个州转移到另一个州的行动。战时工业委员会也提出，一旦发现有剩余劳动力，将由该委员会的优先调拨处运用优先调拨制度来进行分配。1918 年秋，战时工业委员会在属下设立了劳动力优先调拨处；9 月 17 日，发布了第一个劳动力优先调拨令。

由于对劳动力的需求猛增，而供应却不足，因此，在整个战争期间，劳工的名义工资、特别是在与战争有关的工业部门中工作的工人的名义工资有了较大提高。根据统计，1914—1918 年间，产业工人的每小时平均工资从 30 美分增加到 45 美分，平均年工资从 58O 美元增加到 980 美元。但这种增加大部分却被物价的上涨所抵销，而非产业部门工人在战争期间的实际工资有相当程度的下降。根据 1931 年劳工部编制的统计指数，1913—1918 年间，工人的名义工资增长了 62％，但生活费用却上涨了 74.4％，因此工人的实际工资反而下降了 7.1％。与工人实际工资下降形成对照的是公司利润的巨额增长。例如，美国钢铁公司 1913 年的纯利润额为 0.81 亿美元，1916 年增为 2.71

亿美元，增长 3.35 倍；1918 年由于纳槐额大幅度增加，使纯利减为 1.25 亿

美元。但是比战前的 1913 年增长 1.54 倍。①从这些统计数字可以看出，联邦政府战时对劳工的宽松政策虽然有利于劳工，但更有利于雇主。

联邦政府战时对劳工的宽松政策并未惠及到所有的劳工身上。如果说，多数支持战争的工会及劳工组织尝到了政府“胡萝卜”的甜头的话，那么，对于少数反对战争的劳工及劳工组织来说，则是尝到了政府“大棒”的味道。美国参战后，1917 年 6 月，国会通过了《惩治间谍法》，规定对妨碍国家备战努力或援助敌人的美国公民，处以数额最高达 1 万美元的罚款和长达 20 年的监禁。1918 年 4 月，国会又通过针对激进工会组织和政党反战活动的《惩治怠工法》；5 月，颁布了《惩治煽动叛乱法》，将一切发表反战言论、非议政府、反对征兵、污辱国旗的言论、行动均定为鼓吹叛国、煽动叛乱的罪

① Fite＆Reese,An Economic History of the United States.P.522.

行，从而大大地扩大了《惩治间谍法》的镇压范围。1916 年 7 月 22 日，在

旧金山市举行的“备战日”游行中，一枚炸弹爆炸，死 10 人、伤 40 余人。为此，反战的劳工领袖托马斯·穆尼和华伦·比林斯被控与投掷炸弹有关，分别被判处死刑和终身监禁，由于大量证据表明，法庭定罪的证据是伪证，而且审判程序也有问题，在全国以及南美、欧洲等地的工人声援下，1918 年，死刑被改为无期徒刑，直到 1939 年二人才被赦免。1917 年 4 月 7 日，国会通过对德宣战决议的第二天，美国社会党发表反战宣言。为此，该组织及其主要领导人遭到政府的严厉打击和迫害。1918 年 6 月 16 日，该党领导人尤金·德布斯在坎顿市发表同情十月革命和反对战争的演说，遭到逮捕；9 月14 日，以煽动叛乱罪被判 10 年徒刑（1921 年 12 月被提前释放）。德布斯被捕后，该党左翼领导人韦根尼特、鲁登堡等人也相继遭到逮捕，被遣送到俄亥俄州坎肯劳役所。该党另一位较保守的领导人维克托·伯杰因发表反战的和平主义言论，于 1917 年 12 月被判 20 年徒刑。起诉期间，他两次当选国会议员，均被国会粗暴地剥夺了任职资格。世界产业工人联合会由于其反战纲领，在美国参战后的两年多时间里，先后有其领袖海伍德及其他成员 1000 多人彼监禁或驱逐出境。①对反战劳工组织的残酷镇压在战时美国政府的劳工政策中留下了极不光彩的一页。

① Dwight L.Dumond，America in Our Time,1896—1946.New York.1947.Pp.320—323.