对商业管制的加强

《国家工业复兴法》的废除结束了新政第一阶段中企业与政府之间的合作，同时也结束了企业所享有的从反托拉斯法中豁免的权利。在《国家工业复兴法》执行期间，大企业加强了垄断的趋势，并从中获得了实惠；小工商企业则叫苦不迭。因此，当该法一废除，罗斯福政府立即对大企业的垄断进行管制。上述《公用事业控股公司法》仅是其中的一例。在商业领域中，联邦政府也不失时机地采取了行动。

《国家工业复兴法》死亡后两周，得克萨斯州的国会众议员赖特·帕特曼就将一项与参议员鲁宾逊联合动议的“反价格差别对待法案”作为《克莱顿反托拉斯法》第二条的修正案提交国会。这项法案实际上是由美国杂货批发商协会的理事会起草的，并被该协会称之为“反连锁店法案”。法案禁止除批发折扣和大宗交易折扣以外的一切折扣，不论其对竞争所产生的影响如何。批发折扣无须提供成本证明，但必须以买方客户为基础进行客户分类（即把连锁店列为零售商一类）；而大宗交易折扣只有在以制造、销售和交货成本的差异为基础的情况下提供“正当折让”，方为合法，否则视为非法。此外，法案还禁止买主向受卖主控制的个人提供经纪人佣金；也禁止卖主向买主提供特别优惠和特殊支付，除非这些优惠和支付是在“按比例的同等款额” 的基础上向所有买主提供。①这项法案的目的非常明显，即打破由连锁店造成的或可能造成的商业垄断，保护小商业主和竞争。正如帕特曼本人所言，它“将限制那些酷似章鱼的连锁店和邮购公司，它们逐渐地但却肯定地正在摧毁这个国家各地的小商人”。一些人甚至将这项法案与保持美国的民主制度联系起来，众院司法委员会主席萨姆纳斯在有关该法案的听证会上就说：“如果我们想要保存政府中和美国的民主制，就必须保持商业活动中的民主制⋯⋯就必须作出某些努力来维持商业中的自由民。”②

显然，这样一项法案是无法使连锁店、邮购公司和大百货商店等大经销商感到满意的。当参院开始审议这项法案时，他们联合起来，支持一项由参议员博拉和众议员范·努依斯提出的议案，试图用它来代替鲁宾逊一帕特曼法案。参议院既支持博拉一范·努依斯法案，也支持鲁宾逊一帕特曼法案， 同时对后者进行了某些修改。众议院在强大的农业组织的压力下，删去了不将批发折扣给予农业合作机构和连锁店的“分类条款”，并同意将博拉一范·努依斯法案的主要内容作为鲁宾逊一帕特曼法案的组成部分，以此与参院达成妥协。这样，《反价格差别对待法》（亦称《鲁宾逊一帕特曼法》或《连锁店法》）终于在 1936 年 6 月 20 日获得国会通过。

《反价格差别对待法》的主要条款是其第二条。这一条 a 款中，禁止“由于任何人或任何客户提供或者故意接受这种差别对待所带来的好处，其效果可能在实际上导致任何商业范围的竞争减缓或产生垄断的趋势，或导致伤害、摧毁、抑制竞争”的价格差别对待。该法正式文本没有提到原法案中的批发折扣问题，但保留了大字交易折扣的条款。联邦贸易委员会受权可以进一步限制大宗交易折扣，而不论其成本节约多少，“只要它发现大宗交易中的买主如此之少，以至可以提供赊帐差异，从而造成不公正的价格歧视或促

① Fainsod et aL，Government and the American Economy. PP. 548- 549.

② Fainsodeta1.，GooersmentandtheAmeritanEconomy. P.549.

进垄断”。为了防止对大字交易折扣的这些限制遭到破坏，该法规定了一些对具体的价格差别对待行为的禁则。第二条 c 款禁止了向除独立经纪人外的任何经纪人支付佣金；d 款和 e 款则禁止卖主因买主向其提供推销服务而对买主酌增折扣，也禁止卖主向买主提供推销服务，除非这种折让和服务是在“按比例的同等款额”基础上向所有买主提供的。对于长期以来一直存在的职能折扣，即卖主按商品经销过程中购买者购买商品的不同目的和所扮演的不同职能（如制造商、批发商、零售商）而分别给予不同的折扣，该法并未禁止。但在执法过程中，联邦贸易委员会坚持，必须把同一层次的买主（例如。独立的零售商、邮购公司、连锁店）归入同一职能类别。在第二条中， 还规定了买主的责任，禁止买主“故意诱导或接受一项非法的价格差别对待”。至于如何定义“伤害竞争”的概念，如何确定地区折扣、职能折扣和大宗贸易折扣的合法性等需要作出具体法律判断的问题，该法则将其留给了法庭去解决。

《鲁宾逊—帕特曼法》第三条的内容实际上就是博拉一范·努依斯法案的原版。它是一个处罚条款，规定对（1）在“等级、质量和数量相同的商品” 的买卖中，通过折扣、回扣、折让或广告服务费而提供或接受价格差别对待的好处；（2）以“摧毁竞争或消灭一个竞争者”为目的的地区价格差别对待或“以不合理的低价”销售商品的行为进行处罚。不过，由于这一条款订得大宽泛，在实际执行中基本没有起什么作用。①

《鲁宾逊—帕特曼法》实施的结果是保护了独立的经纪人和独立的零售商，因而对保持商业中的竞争活力起到了一定作用；同时它也使制造商得到了很多实惠，因为他们不必再给大买主提供高额回扣或折扣了。但是，该法显然未能抑制大经销商的发展。第二次世界大战后，商业连锁店的蓬勃发展这一事实证明了这一点。

1937 年，国会又通过了《米勒一泰丁斯法》（或称《米勒一泰丁斯修正案》），它是新政后期保护商业中的小商人和小业主的又一项措施。

自从《谢尔曼反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》将固定价格协议视为“不公平贸易行为”以来，独立的零售商一直在寻求能使自己从中豁免的各种方法。因为制造商和大经销商、批发商为使手中的产品或商品尽快批销出去，可以把商品价格降得很低而仍使自己有利润可赚；但对于小商人和独立的零售商来说，商品价格过低则无法使他们从零售中获得多少利润。因此， 他们希望能使商品的转售价格保持在一定水平上。1898 年成立的全国杂货零售商协会多年来一直在为此而进行立法努力，然而直到 1931 年以前，这些努力因国会、联邦最高法院和联邦贸易委员会等权力机构的反对而毫无结果。

1931 年，在经济大危机的恶劣形势下，加利福尼亚州的杂货商组织终于成功地使制造商和经销商之间自愿的价格维持合同在该州成为合法行为。两年后，该州又通过了一个包括有“非签约人条款”在内的《公平贸易法》， 规定：在该州范围内，任何一个经销商签订的固定价格合同一经公布，即对所有其他的经销商（即“非签约人”）具有约束力。这一条款极大地增强了有组织的零售商与制造商在签订价格维持合同时的谈判地位，并且使得削价品商店和大经销商不论愿意与否，都须受这些合同的约束，由于全国杂货零

① Wilcox ＆ Shepherd，PublicPolicies loward Business.Pp.179- 184; Fainsod et al.，Government and the American Econoomy. Pp. 550-558.

售商协会的努力，到 1940 年时，美国已有 44 个州实行了这类《公平贸易法》，

单是 1937 年一年，就有 28 个州通过了这种法律。①

转售价格维持合同尽管已经在绝大多数州内成为合法行为，但在州际贸易中，这类合同和协议因与联邦反托拉斯法直接冲突而仍属非法，全国杂货零售商协会央意要改变这种状况。它通过对《谢尔曼法》提出“米勒一泰丁斯修正案”，授权在那些通过了《公平贸易法》的州内实行州际贸易中的商品转售价格维持协议，允许一项注册商品的制造商或经销商订立该商品的最低零售价格。尽管该法案对未订立《公平贸易法》的州不适用，并且仅适用于处在与其它同类产品公开竞争中的产品，但这一修正案显然对消费者无益，而且还可能导致制造商对商品价格的控制。因此，联邦贸易委员会和罗斯福本人都表示反对。然而，这些反对意见不过是暂时地阻止了“米勒一泰丁斯修正案”成为法律。1937 年，该修正案被作为一个“附加条款”塞进了行政当局要求的一项拨款法案，并立即获得了国会的通过。

罗斯福急需这笔拨款来改善联邦的财政状况，对于国会将“米勒一泰丁斯修正案”这种与立法主旨毫不相干的所谓“附加条款”塞入拨款法案的作法进行了挖苦和批评。但为了避免使拔款“泡汤”，他不得不签署了这个包含有“米勒一泰丁斯修正案”为附加条款的拨款法案。于是，《米勒一泰丁斯法》正式成为联邦法律。可以使行政当局稍稍感到宽慰的是，该法的一项限制性条款禁止在任何同一销售级别上相互竞争的厂商之间订立价格协议

（即所谓“水平协议”）。①

《米勒—泰丁斯法》及与其有关的“非签约人条款”在执行过程中遇到了不少问题，特别是根据该法订立的“公平贸易协议”中所确定的商品最低零售价格往往高于原来在竞争中所形成的价格水平，使消费者被剥夺了在最低价格上选择最好商品的权利和机会，因此导致了广大消费者的普遍不满。这种状况终于使得国会在 1976 军废除了所有有关允许转售价格维持协议的法律。②

1938 年国会通过的《惠勒一利法》（亦称《惠勒一利修正案》）是对 1914 年《联邦贸易委员会法》第五款的补充。在《联邦贸易委员会法》第五款中， 仅笼统地将“商业中的不公平竞争方法”宣布为非法，并授权联邦贸易委员会对此加以管制；但是，在联邦贸易委员会的管制过程中，却遇到了由于法律条文过于笼统而难以顺利实施的困境。1931 年，在美国医学会的强烈要求下，联邦贸易委员会发出禁令，禁止拉莱达姆公司将一种用甲状腺提取物制成的药品描述为“治疗肥胖症的科学良药”；同时禁止该公司在广告上宣传这种药品，除非它在广告中同时声明，该药品只有遵照医嘱服用才是安全的。当此案被联邦贸易委员会上诉到最高法院，要求强制执行其禁令时，最高法院却拒绝了联邦贸易委员会的请求。在判决中，最高法院承认，在这类药品商中，错误地描述药品性能的情况是普遍存在的，但它却坚持认为拉莱达姆公司并未对其竞争者造成任何损害，而联邦贸易委员会也没有任何证据来证明该公司损害了其它专利药品的制造商。对联邦贸易委员会提出的医生可能

① Fainsodet al., Government and the American Ecoonomy. Pp. 560- 562.

① Ralph F. de Bedts, Recent AmericanHistory; 1933 through World War II, vol. I，Illinois,1973，Pp 。172-173； Fainsod etaL，Government and theAmerican Economy.Pp. 511-512.

② Schnitzer，ContemporaryGovernmend and Business Relations. p. 9L

受到损害的申辩，最高法院也予以驳回，其理由是：医生从事的是一项职业， 而非一项商业。由于医生是购买药品的客户，最高法院的判决实际上等于宣判联邦贸易委员会只能管制“商业中的不公平竞争方法”，而无权对欺诈顾客和消费者的行为进行管制。①这无疑使该委员会管制虚假广告的权力和行动受到沉重打击。

最高法院的这项判决不仅导致了建议修改《联邦贸易委员会法》第五款的呼声，而且也使得联邦贸易委员会从 1935 年起，每年都要求卸除由于要求每一案例都要有具体证明当事者损害其竞争者利益的证据而加在它身上的沉重负担。1938 年，国会终于通过了《惠勒一利法》。该法将《联邦贸易委员会法》第五款修改为“禁止商业中的不公平竞争方法，以及不公平或欺骗的行为或活动”，从而扩大了联邦贸易委员会的管制范围。该法明确地授予联邦贸易委员会以特别的权力来管制食品、药品、化妆品以及医疗用品方面的虚假广告。这些权力与根据当年 6 月 24 日颁布的《食品、药品、化妆品法》而新赋予食品药品管理局管制乱贴标签和掺假行为的权力相平行。由于上述这些规定，使得联邦贸易委员会不仅可以以“限制竞争”为由实施管制，而且可以以“欺骗行为”（如虚假广告）为由进行起诉，而不必提供限制竞争的证明。前者的保护目标是工商业中的竞争者，而后者的保护目标则是消费者和客户。这一点，正是《惠勒一利法》的重要性所在。

不过，《惠勒一利法》没有对“商业中的不公平或欺骗的行为或活动” 做出具体定义，也没有任何有关受害者的损失补偿及对违法者进行处罚的条款。违法事实一旦确认，违法者承担的责任仅仅是必须遵守联邦贸易委员会发出的停止或中止令、停止其违法行为而已；违法者在违法期间所获得的利润则允许其保留。这些缺憾显然使得违法者不太惧怕；同时也使得消费者不愿去起诉。当然，如果由于广告或说明书的误导而造成了消费者的健康受损， 那么，广告主人将接受《食品、药品、化妆品法》所规定的处罚：初犯者将被处 1 年以下监禁或 1000 美元以下罚款；累犯者将被处 3 年以下监禁和 1 万美元以下罚款；

其掺假或乱贴标签的商品，已经进入州际贸易的那部分，将被全部没收。如果违法者无视联邦贸易委员会的停止或中止令，其每一个抗拒行动都将被处以最高达 5000 美元的民事罚款。①

《惠勒—利法》通过后，联邦贸易委员会的管制重点明显地转向了对“欺骗行为”的管制，而不是对“限制竞争”的管制。在 1938 年 1 年间该委员会

提出的 305 项起诉中，仅有 13 项涉及反垄断的案例，16 项涉及到《鲁宾逊

一帕特曼法》的管制范围，其余 276 项起诉均是有关不公平或欺骗行为的。

尽管此后法庭给了它反垄断行动上的更大自由，但 1956 财政年度中，它所提出的上述 3 类起诉的比例也不过依次为 15、27、150。①

① Schnizer,Contemporary Government and Business Relations .Pp. 371—372：Fainsod et al.，Government and the American Econo- my. Pp. 511—512。

① Fainsod et al., Government andthe American Economy. Pp. 512, 226-227，224；Schnitzer, Contemporary Government and Busi- ness Relations, Pp. 372-373.

① Fainsod et al.，Government and the American Economy P.514.