联邦紧急教济

30 年代大危机前，美国的社会救济基本上是由地方政府、私人慈善机构和教会去承担的。因为资本主义的传统精神认为：贫穷是懒惰的标志；为了抑制懒惰和贫穷，应该使救济金逐步消失，而且在发放时，要尽可能使之没有任何吸引力；因此，政府不应参加救济行动，救济资金来源只应是私人慈善家和地方团体。但事实上，贫穷并未因救济金少得可怜而有所抑制，反而因灾荒、战争、经济不景气等个人力量所无法控制的原因而大量增加。这样， 美国的个别州政府便开始加入救济穷人的行列，采取了一些零散的救济行动。

1863 年，马萨诸塞州建立了州慈善委员会来监管该州各私人和地方救济

机构的工作。第一个对救济进行立法的州是威斯康星州，它在 1907 年通过了一项救助留在家中不出外乞讨的盲人的法律。1911 年，伊利诺伊州和密苏里州又创立了救助处于贫困中而又需要抚养孩子的母亲的法律。1915 年，亚利桑那州通过了老年人援助法；1923 年，蒙大拿州通过了老年补助法。虽然这些分类救济的法律和措施都是迫不得已而为之，但却与传统的精神相抵触。国此，1916 年，亚利桑那州的老年人援助法曾被联邦最高法院宣判为违宪。不过，即使如此，到 1929 年底时，不论是出于政治上的需要，还是经济上的

原因，所有 48 个州都制定了自己的救济穷人的一般性法律。但这些法律基本上都是非强制性的，州财政对此拨款很少，贫困救济的费用几乎全部由地方私人和公共机构去承担，而地方机构也无力安排法律中授权的救助资金。联邦政府对救济穷人的事务基本上不闻不问，只是对自然灾害的损失、退伍军人的补助和 1921 年以后的妇幼卫生保健进行过一些紧急拨款。在联邦拨出的这些款项中，95％都是用来补助退伍军人的。①这样一种救济结构显然无法应付 30 年代大危机所引起的紧急救济需求。

在胡佛任内，虽然通过了《紧急救济和建筑法》，但由于传统思想作怪， 公共救济由地方政府和私人慈善机构承担的根本格局并未改变（详见本书第四章第二、三节）。到罗斯福就职前，在一些州内，需要依靠救济才能过活的人达到该州人口的 40％；而在一些县，这个数字竟达到该县人口的 80—90

％。②各州和地方的救济金全部告罄，迫切需要联邦提供有效的救济。

1933 年 3 月 21 日，罗斯福在给国会的一份咨文中要求建立一个联邦救济机构以负责提供紧急救济金。同时，他召集了科斯蒂根、拉福莱特和瓦格纳来起草有关的法案。这项法案建议成立一个联邦紧急救济署，国会拨款 5 亿美元供其向各州提供紧急救济金。法案的内容虽然简单，但却包含了对上述传统精神的否定：它不仅使联邦政府承担起了救济的任务，而且在事实上承认了贫穷、特别是占全国劳动力 1/4 的 1500 万全失业人口所陷入的普遍贫困，不应由或者至少不应全部由失业者个人来负责。法案所建议的救济方式是，由联邦紧急救济署向各州直接提供拔款（即无须偿还的款项），而不是象银行或复兴金融公司那样提供贷款，来达到救济的目的。这也是该法案向传统观念提出的一项挑战。正因为如此，法案在国会遭到某些议员的激烈反

① A.Radomski，WorkRelief in New York State： 1931—1935.NewYork，1947，P. 24；Fainsod et al.，Government and theAmerican Economy.Pp. 767—769.

② Schlesiger，The Coming of the New Deal.P.263.

对是不难理解的。一些议员谴责这项法案因承担了应属于州权的救济任务而摧毁了联邦制度，麻省的一位议员甚至指责这项法案说：“这是社会主义， 它是否是共产主义我还不知道。”所幸的是，这种死守教条而不顾贫苦人死活的议员在国会中仅是少数。3 月底，参院以 55 票对 17 票通过了这项议案，

众院也在 3 周后以 326 票对 42 票使之通过。①

5 月 12 日，经罗斯福签署，《联邦紧急救济法》正式颁布。时任纽约州临时紧急救济署长的哈里·霍普金斯被罗斯福任命为联邦紧急救济署署长。霍普金斯走马上任后，立即投入了紧张的工作。联邦紧急救济署本身并不直接处理救济申请，它把款项拨给各州的救济机构，再由它们去实施救济。霍普金斯将 5 亿美元救济金分作两半：一半按各州每花费 3 美元救济金，拨 1 美元给该州的比例拨款；另一半则留作库无分文的州进行应急救济之用。② 他上任第二天，便一面敦促各州长建立本州的救济机构，一面给 7 个州送去了急需的救济金。尽管霍普金斯并不主张这种直接救济，但由于联邦紧急救济署仓促上阵，又面临国民急需救济的形势，所以初期的联邦紧急救济署不得不以直接救济为其主要救济形式。不过，与传统的直接救济方式不同的是， 接受救济的人从州和地方的救济机构所领到的来自联邦紧急救济署的救济不是食品或食品券，而是现金。这种方式，不仅可以使他们选择购买自己需要的食品或物品，而且也直接地增加了社会购买力。

1933 年 10 月，为解决当时仍然存在的大规模失业问题，霍普金斯在罗

斯福的支持下，从国会给公共工程局的拨款中得到了 4 亿美元，建立起了国民工程局以实施自己的以工代赈计划。国民工程局作为临时的工赈机构，仅存在了不到 6 个月的时间，但到 1934 年 1 月中，在其开办的各项工程中就业

的人数便已超过了 400 万人。在其运转的高峰期，国民工程局开办了约 40 万项救济工程。在这些工程中就业的人员有 1/3 的人在筑路，仅在国民工程局存在的这几个月的时间内，他们就修筑或改进了 50 万英里的二级公路。此

外，国民工程局修建了 500 个机场，另改建了 500 多个机场，并修建了公园、

游泳池、地下排水道，清理了河道，治理了虫害。它还修建和改建了 4 万所

学校，雇用了 5 万名教师从事乡村学校和城市成人教育学校的教学工作，还

雇用了 3000 名作家和艺术家，使其继续从事他们原有的职业。①

国民工程局的作法引起了一些人的强烈反对：一些企业家认为它所有的工程项目都形成了与私人企业的竞争；南方种植园主则抱怨工赈计划使他们再也得不到廉价的黑人劳动力了，因为许多黑人雇工纷纷离开种植园而加入到挣钱更多的工赈工程中。还有一些反对者把工赈看作是政府给予失业者的施舍，担心这会削弱人们自力更生的精神。预算局长道格拉斯也因工赈计划花钱太多、太快而力主结束国民工程局的活动。国民工程局本身的一些贪污腐败问题更增加了这些反对者对工赈计划的攻击。尽管支持国民工程局继续存在的意见也非常强烈，但在南方民主党人和预算赤字的压力下，罗斯福决定结束国民工程局的活动。这样，在 1934 年 4 月，国民工程局便结束了自己的活动，它剩余的工作被转入联邦紧急救济署的紧急工赈计划中，在那里，

① Schlesinger，The Coming of the New Deal.Pp.264—265.

② Fainsod et al . ，Government and the American Economy.P.771； Schlesinger, The Coming of the New Deal .P.267。

① Schlesinger, the Coming of the New deal.P.270;R.F.deBedtS，Recent AMerican History.Vol.1.P.71.

工赈计划以较小的规模一直存在到联邦紧急救济署撤销。国民工程局在其存在的几个月时间里，全部开支早已超出原先的拨款，而达到 8.05 亿美元。①除了直接救济和紧急工赈计划外，联邦紧急救济署还采用了一些相当独

特的救济方式来开展工作。1933 年 12 月，它建立了一个联邦剩余产品救济公司。该公司通过购买剩余农产品来帮助处于困境中的农民，然后将这些农产品提供给城市的失业者以帮助他们度过难熬的冬天。这个公司是从购买农业调整局屠宰小猪所产出的猪肉开始其活动的，后来又扩大到购买黄油、奶酪、面粉等食品，最后又从食品扩大到购买棉花、毛毯、甚至煤炭等生活必需品。随着购买活动的扩大，一些企业家开始指责它与私人企业竞争：当它购买棉花做床褥分发给夫业者时，床褥商愤怒地指责它在与私人床褥商争夺市场；当它从干旱地区购买了面临死亡的牛，准备用于为等待救济的人们制作牛排罐头和皮鞋时，皮鞋制造商却拒不租借给它必要的机器。这样，直到1935 年该公司转归农业调整局时，它在 2 年中购买并分配的剩余商品的总价

值仅有大约 2.65 亿美元。②

此外，联邦紧急救济署还组织了生产自助运动，即由该署出资租借闲置的工厂和设备，将失业者和需要救济的人组织在其中，生产服装、家具、火炉、床褥、罐头等产品供自己使用或与其它地区的救济机构交换。这个计划实施的高峰期，即 1934 年夏秋，全国约有 5 万家庭进入了各类生产自助组织。但这项计划却被企业界视为进入社会主义的开端，因而遭到敌视，致使其到1935 年时便开始衰亡。另外，联邦紧急救济署的农业恢复处进行了“农村工业公社”的试验（参见本章第二节）；流浪者处则帮助了大批在迁徙途中挣扎的贫苦人们。

联邦紧急救济署拯救佛罗里达州基韦斯特市的例子突出地反映了联邦救济的必要性。基韦斯特市是佛罗里达州的一个旅滁胜地。1934 年，由于财政危机而使市政府瘫痪，地方服务机构也全部解体。垃圾、废料堆满街头，全市 2/3 的居民列入了联邦救济名单。该地区联邦紧急救济署的负责人说服佛罗里达州长宣布该市处于“市政紧急状态”中，市政权力交与佛罗里达州紧急救济署代理。接着，在该州紧急救济署的指挥下，负责清扫街道和海摊的基韦斯特市自愿者工作营建立起来了；房屋得以重新粉刷和修整，旅馆和饭店重新开业，航空服务机构得到了联邦紧急救济署的津贴，一个联邦艺术计划付诸实施，并且还建立了一支马里巴琴乐队。这一系列的措施恢复了基韦斯特市的活力，使该市重新成为人们喜爱的一个游览胜地，并由此而获得可观的收入。①

联邦紧急救济署的活动持续了近 3 年，总共花费了 30.81 亿美元，占新政全部救济资金的 74％，其中绝大部分用作现金和实物的直接救济。1935 年 1 月，在它活动的高峰期中，全国每个需要救济的家庭平均每月接受 30.45 美元的救济金。② 这些统计数字清楚地表明，社会救济已经摆脱了传统的方式，而成为联邦政府的一项职能。

在联邦的救济行动中，国民资源保护队和房产主贷款公司的活动也是值

① Studenski＆krooss，Financial History of the United States.P. 411.

② Schlesinger,The Coming of The New Deal P.278.

① Schlesinger，The Coming of the New Deal.P.

② Studenski＆Krooss，Financial History of the United States.P 411.

得一提的。国民资源保护队成立于 1933 年 3 月底，是新政开始得最早的一项

救济行动。它招募来自接受救济的家庭中的 18 至 25 岁未婚男性青年，按照军队的方式组成由陆军部管理的工作营，去从事造林、建坝、挖渠、架桥、修建水库、治理海滩、整顿公园、保护土壤等工作。联邦政府每月为每个在工作营中的青年提供津贴及另外的 30 美元工资，而这些青年则必须根据入营

前签订的协议，将 30 美元工资中的 25 美元寄给自己的家庭。这项计划受到

了广泛的欢迎，到 1935 年时，在国民资源保护队中工作的青年人超过了 50

万，绝大多数人只能在这里工作半年至 1 年，以便使更多的要求进入国民资

源保护队的青年能够入营。到 1942 年国民资源保护队停止运转时，共有 250

多万青年人在工作营中生活和工作过，他们都为这段经历感到自豪。从 1933

至 1940 年，联邦为这项计划总共支出 25.54 亿美元。①

房产主贷款公司是为了救济将要或已经失去了自己住宅的城镇居民而于1933 年 6 月建立的。罗斯福就职前，美国有 30 万个家庭由于被取消了抵押赎回权而失去了自己的住房，使不动产市场出现了可能崩溃的趋势。房产主贷款公司成立后，迅速为那些处于困境而又无法从其它渠道获得贷款的小房产主提供贷款，承担抵押。全国有 1/5 的城镇往宅接受了它的贷款，贷款中有一半多是以无须偿还的补贴的形式发放的，结果，使得全国每 5 幢城镇居

民住宅中就有 1 幢是房产主贷款公司赠予的。到 1936 年 6 月房产主贷款公司

停止贷款活动时，它已经为上百万户家庭提供了 31 亿美元贷款，②从而在很短的时间内便扭转了不动产市场崩溃的趋势，赢得了城市中产阶级的欢迎。

① Schlesinger,The Coming of the New Deal.Pp.337—339; Stu-denski＆Krooss,Financial History of the United States.P.411.

② Schlesinger,The Coning of the New Deal.Pp.297—298;Stu-denski＆Krooss，FinancialHistory of the United

Statde.P.417.