对运输和燃料的管制

运输，是经济的动脉。在战争中，运输的畅通尤其显得重要。第一次世界大战时，美国的运输方式主要是国内的铁路运输和对外的海路运输二种。铁路运输虽经历了内战后的疯狂扩张，但当世界大战来临时，由于战时运输业务量的激增，现有车辆满足不了需要，仍显现出了运力不足的状况。国防委员会成立后，其顾问委员会主席、巴尔的摩一俄亥俄铁路公司总经理丹尼尔·威拉德分管交通运输。美国对德宣战后 5 天，威拉德便在华盛顿建立了一个“铁路战时委员会”来管理主要铁路的运输。威拉德试图使该委员会成为国防委员会在管理铁路运输方面的一个中央委员会。但实际上，它不过是经营着26.2 万英里铁路线的631 个铁路公司在自愿合作的基础上组织起来的一个为政府的战时需要服务的组织，威拉德则被这些铁路公司看作是与它们签订运输合同的政府方面的代表。在威拉德仓卒召集的成立大会上，各铁路公司的代表未经与其经理或董事会协商，便同意通过了一项协议。该协议称：美国的铁路公司在当前的战争期间“将在一个大陆铁路系统下协调它们的运营，并且在此期间，将使它们各自的竞争行动联合起来，以努力创造出全国运输的最高效率。为此，它们同意创建一个组织，该组织在详细地制定一项有关一切铁路运营的政策方面享有全面的权威。当这项政策被这个临时组织公布时，我们所代表的每一个铁路公司的各个管理部门，将予以接受并真诚地予以实施。”①铁路公司的迅速动员和它们之间的这个协议着实令美国全国上下激动了一阵，但随后的事实表明，相互竞争的各家铁路公司由于各自的利益不同，很难采取一致的联合行动，而“铁路战时委员会”也很难有真正的权威迫使各家铁路公司执行它的命令。对铁路公司内部的劳资纠纷，它更是柬手无策。随着陆军及其它部门对铁路的需求剧增，铁路运输陷入一片混乱。威拉德辞职回到了巴尔的摩一俄亥俄铁路公司。到 1917 年底时，东部铁路各调车场上车皮拥挤，无法卸货，也无法调动；而西部铁路的车辆则几乎全部调空。煤炭的运输严重受阻，以至国家燃料管理局长哈里·加菲尔德在1918 年 1 月被迫下令：密西西比河以东地区所有用煤的工厂，除了生产重要

物资的工厂外，从 1 月 18 日起，一律停工 4 天。事实证明，铁路公司想依靠自愿合作来承担国家繁重的战时运输任务已经不可能。

1917 年 12 月，威尔逊总统怔得国会的同意，发布公告，宣布由联邦政府接管铁路，以使其被“用于军队、战争物资和装备的运输”。①为此，联邦政府设立了美国铁路管理局，由财政部长威廉·麦卡杜兼任局长。1918 年 3 月，国会通过《铁路管理法令》，对联邦政府接管铁路做了如下规定：联邦政府对每条被接管的铁路支付年租金，其数额不高于 1917 年 6 月 30 日以前

3 年各条铁路的平均营业纯收入；国会拨款 5 亿美元作为铁路运营的经费；

在停战协定签订后的 21 个月内，将铁路归还原主；归还铁路时，各条铁路应全部修复并具备政府接管时的一切设备；废除联邦州际贸易委员会有关命令铁路公司取消某项运价的权力，但保留其它各项权力。②

在麦卡杜的领导下，全国的铁路被分为 7 个管理区域，每一个区域由政

① Clarkson,Industrial America in the World War.P.81.

① Kirkland,A History of American Economic Life.P.474.

② Kirkland,A History of American Economic Life.P.474.

府委派 1 名管区主任，每一条铁路由政府委派 1 名总经理。实际上，这些管区主任和每条铁路的总经理基本上都来自原来的私人铁路公司，后者通常即是该条铁路的原总经理，不同的是，现在他们必须根据政府的指令行事，并且领取政府付给他们的薪金。

被接管的铁路除了大的铁路公司和长途运输线外，还有普尔曼卧铺车设备公司和一些铁路捷运公司。不过，所有的短途铁路运输公司由于对战争物资和部队的运输影响不大，均未被接管。铁路管理局根据战争的需要，调整了经营方式，加强了财务管理，并用政府的拨款改进了铁路设备，使得原先各铁路公司相互竞争时不可避免的重复运输大大减少，调车场的积压现象得到清理，从而提高了铁路的运力，使铁路运输较好地适应了战争的需要。

商船是海运的唯一交通工具，在第一次世界大战中，担负了将美国的士兵和盟国所需的战争物资运送到欧洲大陆去的全部任务。然而，1914 年欧战爆发时，美国的商船吨位仅有 100 万吨稍多。美国参战前，德国所进行的无限制的潜艇战又使美国损失了一些商船，东部港口的货物已经开始积压。为了维持对外贸易，美国感到迫切需要增加船只和海运能力。1916 年 9 月 7 日，国会根据行政当局的提议，通过了《海运法》，成立了美国船舶委员会来促进海运事业的发展并管理运费及海运业务。1917 年 2 月，德国恢复了无限制的潜艇战后，使得美国商船的损失速度超过了造船速度。美国对德宣战后，船舶委员会的权力被扩大，由它负责一项规模惊人的造船计划，并控制国内所有适用于海运的船只，同时为商船培训技术人员。1917 年 4 月，船舶委员会为了实施其造船计划，在其属下成立了一个紧急船队公司，该公司形式上是个私人公司，实际上是一个政府机构。它的股票由政府出资购买，而政府成百上千万美元的造船经费则流入了它的腰包，或者通过它流入了承建船只的私人造船公司的腰包。1918 年，伯利恒钢铁公司总裁查尔斯·施瓦布接任紧急船队公司总经理后，使该公司实际上成为一个独立的企业。他试图切实地建造一座横跨大西洋的“船桥”，把造船计划扩大为 3148 艘、1740 万载重吨的惊人数字。在他的领导下，该公司大规模地修建船厂，建造船只，招募和培训工人。在生产过程中，他采用标准预制件组合船只的方法来提高工效，同时对各道制造工序实行类似“泰勒制”的管理方法，使每个铆工 8 小

时铆接的铆钉数字从 658 个上升到 6000 个。1917 年时，该公司完成了 61 个

船坞和 235 个船台的建造任务。到 1918 年 11 月时，这些数字就增加为 341

个船坞和 1284 个船台；同期，工人人数则从 4.5 万增加为 38 万人。到 1922

年 5 月，该公司最后一艘船完成时，船舶委员会已经接收了 2311 艘船，约

1363 万载重吨。①

除了大规模造船外，美国政府在对德宣战后，还强制扣留并接收了当时停泊在美国港口内的所有德国船只共计 60 万载重吨；1917 年 8 月，征募了

一切正在美国境内建造的钢铁船只；不久，又接收了所有重 2500 吨以上的适用于海运的国船只，但允许船主自行驾驶。这样，在第一次世界大战中，联邦政府便有效地控制了海运船只的建造和运营，从而将海运业置于自己严格的管制之下。

通讯方面也受到联邦政府的严格管制。战争一开始，政府就接管了无线

① Robert K. Murray，The Harding Era:Warren G.Harding andHis Admimstration. Minnesota.1969.Pp.280— 281：Kirkland, A History of American Economic Life.P.473.

电通讯，将它置于海军的管辖之下；1918 年 7 月，又接管了电报与电话系统； 9 月，接管了海底电报系统，将它们置于联邦邮政部长的管辖与指导之下。

燃料的缺乏是美国在第一次世界大战中遇到的突出问题。不论是军事部门还是民用部门，均为缺乏煤炭、汽油等燃料以及电力而感到苦恼。为了保证战争的顺利进行，1917 年 8 月 10 日，国会通过了管制粮食和燃料的《利弗法》，授权建立了联邦燃料管理局来管制燃料、特别是煤炭的生产和消费。美国第 20 任总统詹姆斯·加菲尔德的大儿子、时任威廉斯学院院长的哈里·加

菲尔德被任命为燃料管理局长。加菲尔德上任后，根据《利弗法》的规定，将煤炭价格提高到足以使处于半停产状态的煤矿能够投入生产的程度，但仍未能使美国东部的缺煤局面好转。11 月 13 日，他被迫下令：作为一项节约措施，在星期四和星期日关闭全国所有的用电广告牌，以节约电力。当 1917 年冬季暴风雪使得铁路运输中断后，他下令东部工厂停工 4 天。4 天后，他又命令实行 9 周的“不供热星期一”。此后，燃料管理局建立了一个煤炭供应的地区统配系统，以使每一个地区能围到距其最近的煤矿生产的产品。这一统配系统的建立缩短了煤炭运输的路程，根除了交叉运输带来的浪费，使得煤炭运输的费用下降，煤炭市场的供应增加。即便如此，煤炭供应仍然不能满足军事和民用的需求。1918 年 4 月，加菲尔德不得不建立起一个对公民家庭用煤实行定量供应的制度。当许多消费者由于煤炭供应不足而开始采用石油产品做为替代时，燃料管理局又迅速地实施了对石油的管制。按照节约煤炭的作法，加菲尔德推行了节约石油的措施。创立了“无汽油星期日”。加菲尔德的上述措施招致舆论和公众的猛烈批评，他被说成是“对煤炭工业一窍不通的教授”。①尽管这些强制性的管制措施由于给公众生活带来了极大的不便而不得人心，但它们却在战时燃料紧缺的情况下，保证了国家进行战争所必须的军工生产和军需品的供应。

① George Soule,Prosperity Decade:From War to DEpression,1917 —1929 New York.1975.P.39.