第二节 巴塞尔协议产生的原因及过程

历史上国际金融领域共有四个《巴塞尔协议》，其中第一个是 1961 年 3

月由英、法、意、荷、比、德、瑞士、瑞典 8 国中央银行达成的不成文的君子协定。这一协定是为了在某国的货币受到市场压力时，其他国家应在外汇市场上合作，采取必要的支援措施，以维持汇率的稳定。另外三个巴塞尔协议则都是由巴塞尔委员会制定的有关国际银行监管的协定。我们本章主要讨论后三个巴塞尔协议，特别是 1988 年缔结的全称为《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》的巴塞尔协议。

银行监管制度是随着金融业的发展而不断发展完善的。最初的银行监管仅限于银行登记注册，之后随着金融功能的强化，银行监管的内容也不断扩展。第二次世界大战以后，各国经济联系日益紧密，银行也开始在全球范围内开展业务，跨国银行的海外资产规模迅速扩张；与此同时，各国加强银行监管刺激了大量逃避管制的金融创新的发现。这两大发展趋势增加了银行业的风险，也迫使各国监管当局尽快采取相应的对策。巴塞尔协议正是在这样的背景下出台的。

70 年代以前，各国银行监管当局对跨国银行的监管主要采取双边协调的方法。1974 年，德国的赫斯塔特银行和美国的富兰克林国民银行由于过度从事外汇交易而倒闭。这一事件引起了各国监管机构的担扰，也使人们意识到在银行监管领域进行国际合作的重要性。 1975 年 2 月，在国际清算银行发起下，成立了“银行管理和监督常设委员会”，简称巴塞尔委员会，作为银行监管国际合作的常设机构。由于从 1977 年起由英格兰银行的库克担任主席，在此期间也叫“库克委员会”。委员会成员由原十国集团加上瑞士和卢森堡组成，即美、英、法、意、日、德、荷、加、比、瑞士、瑞典和卢森堡。委员会的宗旨是：（1）加强各国监管机构的联系与接触；（2）制定广泛的、统一的监管规则；（3）改进国际银行监管的统计标准。其中第二点是其最主要的目的。

（一）第一个巴塞尔协议的内容

1975 年 9 月，巴塞尔委员会通过了《对银行的国外机构监督原则》，即第一个《巴塞尔协议》。这一文件被国际银行界称为“神圣公约”。“神圣公约”的宗旨是制定国际合作监督的准则。其主要内容是：

1. 按股权原则确定分行、多数股子银行、少数股子银行的定义；

2. 任何银行设立的国外机构均不能逃避监督，母国和东道国的当局共同负有监督的责任；

3. 东道国主要监督外国分行的流动性和外国子银行的清偿力；而母国则主要监督外国分行的清偿力和外国子银行的流动性；

4. 东道国和母国的当局应加强合作，并互通情报；代为检查对方的海外机构等。

（二）修订后的巴塞尔协议的内容

1978 年，巴塞尔委员会颁布了《综合资产负债表原则》，该原则把跨国银行的总行、分行、子银行作为一个整体，从全球角度对其进行综合考察。这一原则避免了个别评估的片面性，强调了股权原则和母国当局监督的主导作用。 1983 年 5 月通过的修订后的巴塞尔协议（全称《修改后的巴塞尔协议，对银行国外机构的监督原则》），即为第二个巴塞尔协议，又称“新神

圣公约”。修订后的巴塞尔协议吸收了《综合资产负债表原则》中的综合监督法，并力争把巴塞尔协议的准则推广到巴塞尔委员会成员国之外。

修订后的巴塞尔协议明确了对跨国银行的海外分行、子银行和合资银行的监督责任的分配。这种监督权涉及流动性、清偿力和外汇活动及其头寸三个方面。其具体内容是：

1. 流动性。规定分行的流动性应由母国和东道国共同负责；而子行和合资银行的流动性监管则主要由东道国当局承担，但母国的总行应出具保函，

   保证对子行和合资银行提供备用信贷。此外，母国管理当局应对整个银行的流动性负责。

2. 清偿力。规定分行的清偿力监督由母国当局负责；子行的清偿力则由母国和东道国的当局联合负责；而合资银行的清偿力监督则由东道国负主要责任；如果合资银行中一国占有多数股权，那么其清偿力的监督应由母国和东道国负责。

3. 外汇活动和头寸。修改后的巴塞尔协议规定由母国与东道国监管当局共同负责：由母国当局对全球外汇头寸进行管理，而东道国当局只管理其境内的外汇交易和外汇暴露。

修改后的巴塞尔协议还提出了监督银行外国机构的两条基本原则，即 1. 任何银行不得逃避监督；2.这种监督应当是充分的。为此，协议规定，如果母国当局对其海外银行监督不充分，东道国可以禁止这些银行在其境内经营；或者加强自己对这些银行的监督。

（三）第三个巴塞尔协议的产生

修订后的巴塞尔协议采纳了综合监督法，并体现了“以确定股权原则为主，当地市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅”的总体思路，明确划分了监督的责任。但它也存在着不少缺点和漏洞。

首先，国际银行监督缺乏可行的标准。尽管修改后的巴塞尔协议规定了对银行国外机构的流动性、清偿力和外汇活动及其头寸的管理原则和责任分配，但它没有提出具体可行的监管标准。由于各国对银行业的管理体系差异很大，因而要实现充分监督实际上是不可能的。而且，由于各国管理标准的不同，造成了各国银行间的不平等竞争。在监督管理严格的国家，一般规定较高的资本资产比率，这就削弱了银行进行扩张的能力；而监管较宽松的国家由于规定了较低的资本资产比率，因而银行的竞争能力增强，风险资产也急剧膨胀。可见，不同的监管标准导致各国银行的不平等竞争。这就迫切要求制定一个国际监督的统一标准。

其次，综合监督法存在着严重缺陷。由于综合监督法要求总行和母国对其海外机构承担一切风险，因此在事实上鼓励东道国无限制地放松管制来吸引外国资本，这很容易加大银行风险，也与修改后的巴塞尔协议要求的共同监管原则相悖。同时，由于综合监督法只强调总行的综合资产负债表，这就为跨国银行在其全球银行网络内部调拨资金进行投机或逃避管制提供了便利，但同时又会使其海外机构的流动性和外汇头寸出现问题。这也不符合修改后的巴塞尔协议的初衷。另外，综合监督法也会由于东道国法律规定的原因而难以实施。如有些国家的银行保密法不允许总行对其海外分行进行检查，使得综合监督法无法贯彻。

第三，修改后的巴塞尔协议回避了最后贷款人问题。根据股权原则，总行及母国银行监管当局应当充当最后贷款人。但这就会使少数股子银行和合

资银行的最后贷款人没着落。如美国和意大利就宣布不能为其不能控制的子银行负责。

基于修改后的巴塞尔协议存在以上缺陷，巴塞尔委员会经过数年的努力，在修改后的巴塞尔协议基础上，采纳了英美银行监管机构提出的建议（《美国联邦银行监管机构和英格兰银行对资本基础和资本充足比率评估的统一建议》），于 1987 年 12 月通过了“巴塞尔提议”（全称“关于统一国际银行

资本衡量和资本标准的提议”）。 1988 年 7 月，提议的修改稿获得了十国集团中央银行行长的正式通过，成为第三个已塞尔协议（全称为“关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议”）。