公共部门及对外部影响的控制与管理

我们已经探讨了公共部门的三个传统领域。我们现在转而考察它在控制与管理外部影响方面的内容——严格地说，这并非新内容，但这个内容却因出现了一整套重要外部影响而具有新的意义。说到外部影响，我们意指外溢及其他效应——积极的或消极的，理想的或不理想的——它由个人行动所致，但却落到或加到并没有直接参与该行动的其他团体上。典型的例子是，一个人星期天一大早剪草坪对于邻居所造成不愉快的噪声污染。包括卖方和买方两个团体参与的有关经济交易，这方面的外部影响有时叫作“第三者效应”。典型的例子是，眼前的一块地皮租出去作废品堆集场所引起的许多过路人的不愉快。

对外部影响问题可做下述的简单地分析。我们在图 13.6 中表示某一商品，比方说汽油的需求（DD）曲线和供给（SS）曲线。市场确定的汽油价格由这两条曲线的交点 E 给出，即 EM。然而，生产汽油的炼油厂把全部污染物排入环境中，这些污染物产生有害于健康的作用及其他不良影响。我们应当把它们当作强加给社会的费用而考虑。炼油厂应当对这些费用负责，应当拿出相当于这些费用的资金献给社会。那么，炼油厂就应把这些费用摊进其正常生产成本上并相应地确定其供给曲线。例如，假定单位产量成本如图 13.7 中虚线 PP 所示。（成本随供给量的增加而上升，反映了随产量越来越高，投放到环境中的污染物越来越多，其他成本亦然。这导致每增加一单位产量产生的不良影响越来越大。）如图中虚线所示的任一产量的成本将要加到如图中 SS 曲线所示的产量的正常供给价格上，产生如图中 S′S′曲线所示产量的调整供给价格。如果要求炼油厂偿付虚线所示费用的话，后一价格和 S′S

′曲线是合情合理的价格和曲线。结果，市场价格会较高。对应于 S′S′曲线和正常需求曲线的交点 E′，均衡产量 OM′较小。

我们也能用图 13.7 中的曲线表示另一有关情况。可以想象，由于污染的不良影响，炼油厂受到法规约束并要求它们限制污染物排放数量和种类。它们可能被告知，每天只能排放若干吨二氧化硫或每小时若干生化耗氧量。不同产量会有不同的限制，随着产量的增加，每单位产量的这种限制越来越严格。为了使污染量保持在法定范围之内，炼油厂要在控制污染的设备上投资，要在开动必要设备方面花费劳力和费用。因此，可以认为图 13.7 中的虚线表示向市场供应不同数量汽油的每单位产量的污染控制成本。这样，将再次出现有效供给曲线为 S′S′，均衡价格为 E′M′，均衡产量为 OM′的情况。

直至 60 年代，还允许炼油厂向消费者出售汽油而无须偿付这些费用。但是这种放任主义惯例在美国社会再也不可能存在了。70 年代初期，公众对迅速加剧的环境恶化惊恐不已。他们迫使其政治领袖采取行动结束无控制地排放污染物的现象。环境保护局（EPA）作为监督者而建立起来。遗憾的是，确定健康恶化和其他不良影响以及把这些同成本挂起钩来却相当困难。因此，环境保护局这个公共部门的活动很大程度上只是对炼油厂或其他经济、社会和政治实体排放的污染物量作出限制。

不仅仅汽油生产者造成污染，消费者也造成污染。每个消费者开汽车、取暖或在后院烧树叶时，就是在造成污染。因而也应要求公众对社会承担其造成污染的代价。于是还应在他支付的汽油市场价格上加上另外一个量，它表示与有关汽油消费量造成的污染的社会成本。

按消费者的需求表，如第八章表 8.8 所示，他支付的价格必定包括支付生产者的部分以及社会为补偿其污染代价向消费者所征收的部分。根据征收了社会成本之后的净价格，这个价格在市场上是合适的，他的需求曲线会向左下方移动，其他消费者亦然。简言之，如果我们令图 13.8 中虚线 CC 曲线表示各类消费水平时每单位消费污染的社会成本，需求曲线就会下降到图

13.8 所示的 D′D′位置。它与新供给曲线的交点使市场上生产者所得到的净价格（E″M″）和销售量（OM″）都有所下降。可认为这是正当移动的结果。另一方面，从消费者支付的全部价格看，原来的需求曲线 DD 仍然适用。结果，消费者付出了较高的价格 M″F。M″F 和 M″E″（生产者所接受的价格）之间的差额表示社会对消费者征收的每单位消费的费用。

另一方面，由于社会对每个消费者每单位消费征收费用可能有困难，因此可以象现今所作的那样，通过环境保护局对使用汽车时所造成污染排放量作出立法。有了这种法规，社会要求每辆汽车配备把污染排放减少到令人满意程度的附加器和设备。这又意味着每辆汽车在购买和驾驶两方面更加费钱。因此，我们可以考虑按使用程度不同，每个消费者可按行驶的里程负担附加费用，如图 13.8 中 CC 曲线所示。象先前一样，每个消费者的需求曲线按净价格看实际降低了。图 13.8 中的 D′D′曲线现在可用来表示按市场净价格看对于汽油的需求，这个净价格是消费者愿意支付的，总价格中扣除了他们支付的汽车价格的上涨部分（因安装附加装置）和汽车行驶费用增加部分等之后的价格。

刚才的讨论及图示表明造成社会的生产和消费两方面成本增加的一种污

染情况。许多情况与此类似。还有许多情况是污染成本只加在生产者一方（如批量运输）或只加在消费者一方（如桶装啤酒和食品消费）。

还有许多情况是，外部影响不会引起耗费却带来利益。典型的例子是城市贫民区人口的教育。譬如，我们可以想象有一城市贫民区人口教育服务的需求曲线。相对而言，各种价格上的需求都可能很少，这反映人口的收入很低，抱负很小，以及不太理解教育带来的利益。低犯罪率、低福利费用（产生于失业）以及高劳动生产率，都和人口受教育程度高有关，在这种意义上，常常提出这样一个假说，加强教育对社会有好处。图 13.9 中，令 BB 曲线代表可提供给城市贫民区人口各类教育服务水平时每单位教育服务给社会带来的利益。这样，尽管贫民区人口的教育服务需求曲线如图 DD 曲线所示，而包括上述人口需求的社会需求曲线却是由 D′D′表示的，后者在 DD 曲线的右上方。对于任一水平的教育服务量，这两条曲线间的差异充分表示了，由于向部分人口提供教育服务，每单位服务带给社会大量利益。观察一下均衡状况的变化。在未考虑到社会利益时，在 EM 价格上提供 OM 量的教育服务。而考虑到社会利益时，提供的教育服务量却增加到 OM'此时价格 E'M'稍高。但注意到，部分人口仅付出 FM'价格，社会有责任弥补 FM'和 E'M'之间的差额E'F。事实上，这就是为这部分人口的教育支付的津贴，它刚好等于“外部影响利益”。在其他许多情况下，正是由于外部影响利益，我们找到了对部分人口或其他集团进行补贴的理由。很多社会福利项目都按刚才提出的分析进行论证。

以上所有这些都说明有必要对有关外部影响问题作透彻的分析。生活中一个有趣的富于挑战性问题是，随着人口密度不断增加和社会体系越来越城市化（农村味越来越少），这些外部影响的重要性变得越来越重要。我们都知道，体系越城市化，它也就越非人格化，越是非人格化的体系，每个人就越是很少关心他人。这样，我们就看到乱扔的垃圾越来越多，看到更多破坏他人财产的行为，更少关心公共财产或帮助碰到麻烦的陌生人等等。由此可见，外部影响分析对于我们在研究城市和区域问题而言，其重要性也在不断增加。

从另一观点（这些观点在下一章要讲得更清楚）看来，日益扩大的对环境的忽视和滥用超出了环境的容量，这种情况是由于人口的迅速增加及有些人对商品大量的贪得无厌的需求造成的，由此，产生消极的外部影响，就其重要性而言，几乎是呈指数级增加。公众要求公共部门加以干予的呼声也日益增高。同时也迫切要求区域科学家深入进行研究，这是因为环境问题基本上是一个空间和区域问题。