常设督抚 编制保甲

清代地方机构设省、道、府（州、厅）、县（州、厅）四级。行省（简

称省）是地方最高一级行政组织，每一省或二省、三省设总督一人，总督是地方最高长官，俗称制台。总督掌管所统辖地区的文武、军民，总理戎政， 戍守疆土。道、府副将以下官员都由总督向朝廷奏请升迁和罢黜，并有对外交涉之权。每省另设巡抚一人，是一省地方政务的长官，主管考核地方官员、督理粮饷、关税、漕政、督察科举考试和兼理军事。总督和巡抚在明朝中后期初设时是属临时派遣性的，清朝固定为常设官员。督抚同属统辖一方的封疆大吏。总督例兼兵部尚书及都察院右都御史，为从一品官，巡抚亦例兼兵部侍郎和都察院右副都御史，衔为正二品官，均以军职而兼民政，监察地方。清代在鸦片战争前设总督 8 个，即直隶总督（管辖今河北及内蒙一部分）、两江总督（江苏、安徽、江西）、闽浙总督（福建、浙江、台湾）、湖广（湖南湖北）总督、云贵总督、两广总督（广东、广西、海南岛）。分任各省的巡抚 18 个，即江苏、江西、安徽、山东、山西、河南、福建、浙江、湖南、陕西、广东、广西、云南、贵州、湖北、四川、直隶、甘肃，其中直隶、甘肃、四川等省由总督兼巡抚。督抚是清朝在地方实行统治的支柱，所以清朝统治者历来选派亲信充任，以便加强对地方权力的控制，是皇权在地方上的代表。总督和巡抚一般多用满人和汉军旗人。康熙时，一般汉人任督抚的“十无二三”。乾隆时，巡抚满汉各半，而总督仍多用满人。后来，也有汉人充任总督，巡抚中汉人的比重也逐渐增加。为了对总督和巡抚的权力加以限制，并使其互相牵制，有时一省既设总督，又置巡抚，督抚同住一城，督抚事权交叉，而统一于中央。每省督抚之下设布政使和按察使，分别管理行政和司法。

此外，清代还有相当于省一级的特别行政区，一是新疆、西藏、青海、外蒙古、东北等地区，一是京畿地区和盛京地区。清代在新疆、西藏、青海、外蒙古、东北等地设有驻戍将军、办事大臣、参赞大臣、领队大臣、帮办大臣等官员，署理所辖地区军政事务。盛京地区是清皇朝祖宗发祥之地，京畿地环卫皇城，所以亦设置特殊地方政权。清入关以后，把盛京作为“留都”， 并于盛京地方设辽阳府，顺治十四年（1657）改为奉天府，设府尹一人，掌管盛京地方政事。乾隆二十七年（1762）规定由盛京将军节制。乾隆三十年

（1765）又实行军民分治，府尹亦由盛京六部特简大臣兼任。京畿地区设顺天府，管辖京师及附近州县，掌京畿地区政事。雍正元年（1723）以后，由六部尚书、侍郎内特简大臣一人兼管府尹事。奉天、顺天两府府尹可直接向皇帝奏事，其地位相当于各省的巡抚。

省之下设道、府（州、厅）、县（州、厅），由道员、知府、知县执掌政事。知府以下官员多用汉人。地方基层政权实行保甲制度，是清代巩固统治的又一重要措施。

清初即实行保甲制度，乾隆二十二年（1757）正式颁布的保甲法规定： 每十户为一牌，设牌头。十牌为一甲，设甲长。十甲为一保，设保长。牌头和保甲长均由地主衿绅及望族的族长担当，以监视管辖区内的人民的活动和

人口流动情况。每户的户主姓名、职业以及丁男口数都一律写在“纸牌”上， “出外注明所往，入则注明其来”① 。其目的在于“弭盗”。保甲制不仅推行于内地农村，各城市镇草墟以及偏远山区、少数民族居住区都一律编制保甲。严密的保甲组织密布全国城乡，广泛地控制着社会生活的各个方面，起着巩固清王朝统治基础的作用。