清前期的财政支出和审计

在封建专制的财政体制下，财政支出与审计是清前期历朝君臣治国的重点。通过对财政支出与审计的管理，清朝控制了国家财力的分配，调节中央与地方的财力流动，以利于维护封建统治的需要。经过多次调整，清前期对财政支出立定有比较固定的项目。据《清会典》所载：“凡岁出之款十有五， 一曰陵寝供应之款；二曰交进之款；三曰祭祀之款；四曰仪宪之款；五曰俸食之款；六曰科场之款；七曰饷乾之款；八曰驿站之款；九曰廪膳之款；十曰赏恤之款；十有一曰修缮之款；十有二曰采办之款；十有三曰织造之款； 十有四曰公廉之款；十有五曰杂支之款”①。以上十五项，如按财政支出的性质和用途大致可划分为皇室经费、官俸支出、军费支出、工程与驿站经费、科场学校经费等五大类别。

皇室经费系指清朝皇帝及其家族开支的费用。举凡陵寝供应、宫廷修缮、采办织造和内务府经费，均被列为重要项目。经费来源除皇产贡赋、官庄地租外，部分是由户部指定从各省财政税收中解拨的税款。清朝定都北京初期，由于战争的破坏，财政入不敷出，皇室开支较省。据康熙二十九年

（1690）的文件记载：“明光禄寺每年送内所用各项钱粮二十四万余两，今每年只用三万余两。每年木柴二千六百八十六万余斤，今只用六百七十八万斤。每年用红螺等炭共一千二百八万余斤，今只用百万余斤。各宫床帐、舆轿、花毯等项，每年共用银二万八千二百余两，今俱不用”② 。其中如光禄寺支用钱粮三万余两，仅为明代的八分之一③。然而自乾隆以后，随着皇室生活的奢侈腐化，皇室经费开支不断扩大。康熙帝时六次南巡，往返用度都由皇室财政支付，沿途并不铺张，所费仅一、二万两。但至乾隆年间，据乾隆三十一年（1766）统计，仅采办、织造与内务府等经费银已达八十二万一千零六十四两①。另外，乾隆帝六次巡游江南，每处所费竟在二、三十万两以上，与康熙帝相比，不啻超过十倍。皇室经费的恶性膨胀，至乾隆嘉庆后期已成财政腐败痼疾。

官俸之出是财政支出的主要项目之一。清前期官俸支出包括官吏的俸食、恩赏、养廉、公费等项。俸食是官吏的正薪，按爵位、职称大致可分为四种，一是宗室之俸，共二十等，最高者是亲王，岁银一万两；世子六千两； 郡王五千两；长子三千两；次子一千三百两；镇国公七百两；辅国公五百两； 镇国将军一等四百一十两，二等三百八十五两，三等二百六十两⋯⋯最少者

① 乾隆《大清会典》卷 19《户部》。

② 《清朝文献通考·国用考》。

③ 《清朝文献通考·国用考》。

① 《圣武记》下册，页 476。

是宗室弓骑尉八十五两②。除岁俸银外，还给俸米，每俸银一两，给米一斛③。二是公主格格之俸，共十四等。其俸银从岁支四百两至一百三十两不等。三是世爵之俸，共二十等。规定公，一等七百两，二等六百八十五两，三等六百六十两；侯，从六百三十五两至三百六十两不等；伯，从五百三十两至四百六十两不等；子，从四百三十五两到三百六十两不等；男，从三百三十五两至二百六十两不等；每俸银一两，给俸米一斛④ 。四是百官之俸。其中八旗武官俸九等，文职官俸十等，绿营武官俸九等，外蒙古官俸九等，四爵官俸六等。一品俸银一百八十两，二品一百五十五两，三品一百三十两，四品一百零五两，五品八十两，六品六十两，七品四十五两，八品四十两，九品三十三两一钱，从九品三十一两半。每银一两，给米一斛。在外文官不给俸禄米⑤。恩赏是正俸之外的临时性特殊支出。乾隆年间曾不定期恩赏八旗驻防官兵口粮，每次用银不下三十五、六万两。养廉银则是正俸之外规定按职务等级每年另给官吏的银钱，又称为公廉银。雍正以后，养廉银数额也有固定，与正俸无异。据统计乾隆间文职养廉银三百四十七万三千两，武职养廉银八十余万两①。公费是以办公费为名，给各官吏额外补贴的支出。规定按官职每月给公费银五两至一两不等，岁额约在一、二十万两左右。清初国家机构较简，官俸支出仅二百余万两。以后随着官僚机构的庞大，至乾隆三十一年（1766）官俸支出已经达五百四十三万余两，约占总支出的百分之十八

②。军费是清朝最大的财政支出项目，按其性质和用途，主要有战争经费和

经常性的兵饷。经常性的兵饷包括官兵的年饷、武器装备和军事设施等费用。清代前期八旗京营合巡捕五营和驻防兵为二十余万，绿营顺治初建时有六十六万人，康熙时为五十九万余人，乾隆二十九年（1764）为六十三万人， 八旗绿营总兵员数额约八十六万左右③。 兵饷依饷章规定，高的如八旗亲军、前锋、护军，每人月给饷银四两，年支米四十八斛；低的如八旗步军月给饷银一两五钱，年支米二十四斛，绿营步兵月给饷一两五钱，月支米三斗

④。 因此，清代每年拨给八旗、绿营的兵饷占每年财政支出的一半。据载， 清初的岁出二千七百三十八万八千五百八十八两，而兵饷占一千三百四十九万二千七百五十五两⑤ ，占总支出的百分之四十九点二。乾隆三十一年

② 《清朝文献通考》卷 42《国用考俸饷》

③ 《清朝文献通考》卷 42《国用考俸饷》

④ 《清朝文献通考》卷 42《国用考俸饷》。

⑤ 《清朝文献通考》卷 42《国用考俸饷》。

① 《圣武记》下册，页 475。

② 《清史稿》卷 125《食货》六。

③ 《清史稿》卷 130—131《兵志》一、二。

④ 《大清会典事例》卷 254—255。

⑤ 《广阳杂记》卷 2。

（1766）兵饷增加至一千七百余万①， 约占岁出总数百分之五十以上。战费的数额也相当大。据乾隆朝的不完全统计，准回之役费帑三千三百余万两； 两金川之役达八千余万两；台湾之役八百余万两；廓尔喀之役一千余万两， 总额已在一亿五千万两以上②。这种庞大的军费支出，已非常规的财政收入所能承担。清朝往往以开例捐输、商人报效、盐斤加价等办法解决。

工程与驿站经费，主要包括河防水利、内廷工程以及驿站交通等费。河防水利原泛指修治河道与海塘的工程费，其中主要是治理黄河水患。清初的河防工程，多由沿河州县征发徭役，义务修河，并无专项支出。乾隆时河工经费始由财政拨款，岁修、挖修经费均有定额，约三百余万两；嘉庆时续增至五百万两③ 。至于大工系指江河大决口的临时性工程，往往另行专案奏明办理，其经费实报实销。塘工系指江浙沿海一带的海防工程的费用，其费用除部分征之于民外，尚由田赋地租及各省盐运司拨解支付。驿站是清前期传递公文和军事命令的机构，按各地程途远近及冲僻，分设驿、站、塘、台、所、铺等④，预备人役与车马等交通工具，经办交通传递事项。传递文书军报，按程途远近，分别规定期限，如有延误者查明治罪。驿站经费系每年清朝政府分拨给驿站的经费，据乾隆三十一年（1766）文件载，驿站钱粮约二十万两⑤。

科场学校经费，主要包括科举考试以及各类学校经费。各省举办乡试， 京师举办会试廷试，三年一次，这些科场经费各由户部拨解银两。各类学校除京师的最高学府国子监及各省府学、州学、县学外，各地还有官学、书院、义学、社学等。这些学校的经费来源除学田的地租外，也有部分钱粮廪膳津贴费用。科场学校廪膳等银，在清前期财政支出中没有固定额数，据乾隆三十一年（1766）文件载，该项钱粮银为一十四万两①。

在机构与制度建设方面，清在继承明代传统制度的基础上，加强了都察院对财政的审计与监察的权力。雍正元年（1723），合并六科于都察院，在都察院统管下设十五道监察御史，与六科分掌监察，使之成为负有对政治经济监察与对财政审计、稽查权力的组织形式。

在这种新的财政监察体制下，自雍正年间开始，都察院把财政审计权与经济监察权力合并在一起，加强了对财政收支的管理。根据清代都道制度， 都察院在对财政支出的监察方面，拥有审查会计，注销案卷，检核库款，监放口粮，弹劾官邪，以及稽察工程、驿站钱粮等权力。举凡财政会计部门的

① 《清史稿》卷 125《食货六》。

② 《圣武记附录》卷 11，页 470。

③ 《续清朝文献通考》卷 69《国用考》。

④ 光绪《大清会典》卷 86。

⑤ 《清史稿》卷 125《食货六》。

① 《清史稿》卷 126《食货六》。

会计报告、奏销册必须经都察院审核，检查无误，方可奏销；凡财计部门所使用的帐簿、册籍、凭证及各项钱粮的出纳，都察院均有权过问。如发现贪污盗窃事件，都察院必须予以弹劾，并“会刑部大理寺朝审”②。可见，从组织和职权上看，都察院的权力大于以往朝代的御史，对加强财政支出管理、抑制贪污也产生了较大影响。