削弱相权，建立中朝

汉景帝以前的丞相，大都是开国功臣，身为列侯，位高权重。所有国家大事的决定，法令的制订，百官的管理，丞相无不参加，甚至有权斩杀其他官吏。惠帝时曹参为相，用黄老术、不治事，日夜饮酒。惠帝叫参子曹窋婉转进谏，曹参以“陛下垂拱，参等守职”为由②，坚持不改。申屠嘉为相时， 文帝幸臣邓通在殿上不敬，申屠嘉当即严斥邓通，还责备文帝说：“陛下幸爱群臣，则富贵之，至于朝廷之礼，不可以不肃。”③后又召邓通至相府， 要将其斩首。文帝派人说情，申屠嘉才把邓通放走。由此可见看出丞相权力之大，以及皇帝和丞相在权力分配上的矛盾。

景帝时，高祖功臣尽没。景帝开始削弱丞相的权力，以功臣子列侯继为丞相的陶青、刘舍等人无所称于世。武帝初，外戚窦婴、田蚡为相，十分骄横，皇帝与丞相的权力冲突时有发生。武帝继续削弱丞相的权力，加强皇权。公元前 124 年，武帝打破了汉初以列侯为相的惯例，任命从“贤良”对策出身的公孙弘为相，拜相后，才封他为平津侯。从此以后，功臣列侯子嗣独占相位的局面结束，一般地主也可以做丞相。选用丞相层面的扩大，表明了君主集权的加强，因为“布衣卿相”更为听从皇帝的旨意。

武帝又从贤良文学或上书言事的人当中，选拔了严助、朱买臣、严安、主父偃等为郎，加以侍中、给侍中、常侍等头衔，让他们出入宫禁，随侍左右，顾问应对，参议军国大事。为皇帝掌书札的尚书受到重用，权力增大。

① 《史记·平淮书》，注。

② 《史记·曹相国世家》。

③ 《史记·申屠嘉传》。

尚书原是少府属官，其长官尚书令的秩位仅相当于县令。依照汉制，上书的人须将章奏誊写两份，副本交由尚书拆阅。这时，武帝规定大臣们的章奏不能直接进呈给皇帝，要先选送尚书台（尚书令的官署）。尚书认为内容可取， 再将正本转呈皇帝批阅，否则就“屏去不奏”。这样，重要政事决定之前， 丞相往往就不知道。武帝还参用宦官为中书，掌管传达文件。国家的管理实权逐渐由相府向宫廷转移，丞相的权力受到削减。不仅如此，武帝还严惩有过失的丞相。他在位 54 年，用丞相 13 人，其中有的“有罪自杀”，有的“下

狱死”，有的因过免职，只有 4 人善终相位。所以当武帝拜公孙贺为相时， 公孙贺竟伏地大哭，不受印绶。这在中国历史上还是少有的。

武帝任命亲信近臣为高级侍从宫，让他们同大臣辩论政事借以参预国政，使宫廷机关组织不断扩大和掌握了国家实权，逐渐出现了“内朝”与“外朝”的划分。《汉书·刘辅传》注引孟康说；“中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝。” 内朝是皇帝直接控制的宫廷机关，掌握了参决国家政务的权力。而以丞相为首的中央政府构成的外朝，则逐渐退居为执行政务的机构。由于内朝官接近皇帝，便于参与国政，所以能在国家权力机关运行中发挥重要作用。内朝官地位低下，便于皇帝控制；再者，内朝官多是皇帝宠信的近臣，能够较好地贯彻皇帝的意图，不受外朝大臣的牵制。内朝与外朝的划分，是中国封建行政体制的重大变化，它反映了封建君主专制制度下解决皇权与相权矛盾的历史必然趋向①。对以后 2000 年的中国封建政治有着深远的影响。