汉初的郡县制

汉初郡县制仅限于故秦地及其附近地区，制度沿袭秦朝的郡县二级制。郡是地方最高一级政权。郡的长官郡守，汉景帝时改名为太守，对一郡之事无所不统，不但行政、财政、司法，甚至连军事也由郡守执掌。汉制，军权分为发兵权和领兵权，发兵权属于皇帝，郡的领兵权属于郡守的佐官都尉。皇帝发兵以虎符为凭，而虎符发给郡守，不发给都尉，目的是防止郡守或都尉控制地方军权。每年秋天，郡守主持都试（军事演习）以讲武。郡中若发生武装暴动，太守要率兵前往镇压。由于郡守兼领武事，故时人常以“郡将” 称之。

郡的长官，除郡守外，还有尉，景帝时改尉为都尉。都尉的职责是辅助郡守典领军队。都尉和郡守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。

郡府机构十分庞大，组织严密。秩二百石以上的郡府僚佐由中央任命， 百石以下则由郡守自行辟除委任。属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。郡丞助理民事，五官掾是太守的股肱。主簿管文书。督邮监察各县，管制地方奸猾豪强。郡设置诸曹，分管具体事务。郡曹有十几种之多，如功曹专管官吏选署升黜，户曹主民户、祠祀、农桑，金曹主钱币及盐铁生产，辞曹、决曹主辞讼、断罪决狱，仓曹管仓廪积贮，贼曹主捕盗贼，漕曹主漕运粮谷，等等。每曹皆置掾、史主其事，秩为百石。也有不置曹而设掾者，如学官掾主郡学校事，市掾管理市场交易，都水掾、道桥掾主管水利兴修、造桥筑路等。掾史之下还有书佐、循行、幹等小吏。

郡下置县。汉代列侯所食之县叫侯国，皇后、太子、公主所食之县叫邑， 边远地区少数民族居住之县称道。所以，汉代县一级行政区划的名称有县、国、邑、道 4 种。列侯的侯国和诸侯王的诸侯国不同，侯国由中央委派相管

① 《汉书·吴王濞传》。

② 《汉书·百官公卿表》（上）。

理，其职掌和县令（长）相同，归所在郡守统辖。列侯仅取衣食租税，与侯国的相没有隶属关系。

汉县多因袭秦制，以令、长为一县的长官。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞 1 名，掌文书、仓库和监狱。

设尉 1 名，掌军事，大县则设左尉、右尉各 1 人。又设廷掾监察乡。县也设有分掌具体事务的几个曹，每曹的掾、史由令、长辟除委任。县以下的基层组织仍为乡、里。西汉称一里之长为里正。

秦汉的郡县制代替周朝的分封制，地方分权发展为中央集权，改变了以往干弱枝强的局面，为此后二千年的地方行政体制所沿用。