行政制度

公元前 6 世纪以后，恒河流域许多小国的国王已经成为专制的君主。在征服南亚次大陆的过程中，孔雀王朝的国家职能逐步发展健全起来，形成为一个强大的君主专制帝国。考底利耶的国家理论就是在这种条件下形成的，根据考底利耶《政事论》的记载，国王是国家的最高行政代表，也是最高的军事统帅，还掌管立法与司法大权，外交内政诸多事务悉由国王裁决。一位在华氏城住了 5 年的塞琉古大使麦伽斯尼，在他著的《印度志》①中说：“旃陀罗笈多日理万机，甚至在更衣或盥洗时，亦须处理政务，接见使臣。”旃陀罗笈多为了有效地处理政事，给自己规定了严格的作息时间，他把每天的时间分为 16 节，每节 90 分钟。第 1 节起床，沉思策划一天的政事；第 2 节

处理各地呈递的报告；并发出秘密指令；第 3 节与谘议大臣会商研讨国事；

第 4 节出席国家财政与国防会议；第 5 节听取臣民的奏摺与诉讼；第 6 节沐

浴进餐与读宗教书籍；第 7 节接受贡纳或接见宾客；第 8 节再度与谘议大臣

商讨国事或听取各方的谍报；第 9 节休息与祈祷；第 10 节至第 11 节处理军

务；第 12 节听取秘密报告；第 13 节晚间沐浴与进食；第 14 节到 15 节就寝。旃陀罗笈多如此勤于政事，唯恐大权旁落。考底利耶是国王的导师和密友，在朝中威望极高，但他的职位也只是顾问而无指挥调动的权力。至阿育王（旃陀罗笈多之孙）统治时，国王开始被神化，阿育王在其铭文敕令中自称为“诸神的宠爱者”，表明神圣不可侵犯。君主专制统治也更为加强。阿育王在其第六号岩刻敕令中规定：“报告者，不管在任何时期，任何地方，即使我在就餐，在后宫闺房，在内室，在御厕，在轿上，在花园，均须及时向我报告民情，我时时刻刻都要处理人民的事务。”君主事无巨细都亲自过问，目的在于把各种权力都控制在自己手中。

据考底利耶的《政事论》记载①，国家没有如下机构：在国王之下设有贵族会议，名为“帕利沙德”，是国王的谘询机关，由奴隶主贵族中名门望族的代表组成。此外设有由地方武士和行政官员组成的国务会议，该机构并不经常举行会议。上述两个机构很重要，却并不具体处理政事。国家大政方针的决策是由更小的核心，即枢密院掌握。枢密院以国王为首，下有 6 人：

① 《印度志》久已亡佚，仅在阿里安的《印度志》和斯特拉波的《地理学》等书中保存有许多片断，是研究印度古代历史的重要资料。

① 《政事论》亦译《治国安邦述》或《实利论》。关于本书作者，学术界有争议，但多倾向于出自考底利耶之手，又经后人增改，大约在公元前 2 世纪时最后成书。是研究古代印度孔雀王朝时期的重要著作。

国师、婆罗门最高祭司、首相、军事统帅、太子、税务大臣。整个国家机构名目繁多，仅《政事论》中提到的中央各部就多达 30 余个。各部分别由行政长官、军事长官和称为“普罗希多”的祭司长老管辖。

据美伽斯提尼的记载，首都华氏城的管理共分为六个部门：即手工业管理局、商业管理局、商业条例监督局、商品售价什一税征收局、外侨接待局和生死登记局。由特殊的高级官吏分别掌管工商百业、外侨外商事务、户籍人头税、市场交易与度量衡制、商品什一税、产品检查以及采矿等项事务。华氏城以外大城市的管理制度和管理机构设置缺乏史料记载。除市政官吏外，尚有名目繁多的负责管理广大农村的官吏。这些官吏主管修治河渠，丈量土地，监督灌溉用水的公平分配，同时兼管渔猎、林木、采矿诸业，修治道路，向农民、牧民征收赋税。

帝国的行政区划是省、县、村三级。除中央京都地区外，帝国分为 4 个省，设总督管辖。从阿育王诏谕中得知各省总督治所为：北部省在■叉始罗，西部省在乌贾因，东部省在托萨利，南部省在苏瓦尔纳吉里① 。靠近京都的中部与东部省由国王直接控制，其他省仍由王子或王室成员任总督管辖，享有罗阇（王）的称号。各省都设有供谘询的官员会议和负有专职的官员协助。因为距中央较远，加上交通不便，总督具有广泛而独立的权力。为了牵制他们，总督属下的官员可以直接向国王呈报政事，接受国王指令；另一方面中央定期派官员巡察地方。每省下辖若干县，总督也派官员定期巡视辖区。县有县长，下有拉朱卡与尤克塔协助。前者管收税与司法，后者为秘书、会计。此外，帝国境内还有许多半独立的部落，和帝国的关系此较松散。据麦伽斯提尼称，“印度的部落一共有 118 个。”②地方的基层组织是村社，即哥罗摩。村长（哥罗摩尼）从村里的长老中选任，大村还有会计与书吏协助。他们负责登记人、畜、田亩，征收租税，以及修建道路、桥梁，维护村社秩序等。他们可以得到减免纳税等待遇。村是自治的农村公社。村以上各级依次是十村、二十村、百村和千村。村长遇到不能处理的大事，逐级上报。千村长直接隶属国王。村的组织在印度历史上变动不大。

军队是专制帝国的统治支柱。通常分为象兵、战车兵、骑兵和步兵 4 个

兵种，此外还有海军。据麦伽斯提尼所述，军事部门共分为 6 个部，每部由

5 人组成。此 6 部即：海军部、运输和军需部、骑兵部、步兵部、战车兵部和象兵部。据普林尼引麦伽斯提尼的记载，旃陀罗笈多拥有 60 万步兵，3 万骑兵和 9 千头战象。由雇佣兵组成的常备军虽然少于此数，但也十分庞大。兵源由村社提供，粮饷由国家发给。除军队外，为了加强对全国的控制，还特别设立了情报调查部门。密探遍布各地，监察中央、地方和军队各级官员。密探分为固定密探和流动密探两类。

① 罗米拉·塔帕尔：《阿育王与孔雀王朝的衰落》，牛津 1961 年版，第 100 页。

② 阿里安：《印度志》，Ⅶ.1。

帝国的司法有中央与地方两级法庭，一般由行政官兼理。重大案件由国王亲自审理。民间小的纠纷由村长或长老解决，城市则由各行会调解处理。有名的《摩奴法典》大约在公元前 3 世纪已开始出现，但最后编定可能是在笈多王朝初期。法典由各婆罗门教派根据习惯法和宗教戒条汇集而成，但没有象汉谟拉比法典那样由国王明令宣布。法典内容很驳杂，除有关习惯法的部分外，还有关于政治、军事、神学方面的论述以及许多宗教生活的规定。纯法律的部分很少。刑法惩处有罚款、断肢与死刑等。

孔雀帝国的君主善于运用恩威并行、宽猛相济的统治政策，阿育王即位初期，对外采用武力扩张，对内厉行酷政，残害臣民。羯陵伽战争的残酷和军队重大伤亡的影响，以及为缓和国内日益尖锐的阶级矛盾，使他深感改变政策的必要。阿育王实行用德行感化代替刀箭征服的政策，转而信奉佛教，宣扬佛法。他宣扬的并不是纯粹的佛法，而是含义广泛的道德观念和行为准则。如他真切地希望各宗教集团和睦相处，互相容忍，要求人们在维持婆罗门教种姓秩序的前提下互相爱护，年轻人要尊重长者，禁止用杀牲祭祀等等。阿育王采取各种措施在全国推行他的佛法，还在他登基的第十四年设立了“行法大臣”和负责公共事务的官员。这些人的权力与日俱增，他们能直接与国王本人联系，负责一般的福利事业，宣扬法令，在全国各地工作，有权出入一切高官包括王室官员的私邸，监察官吏的舞弊行为和保证下层人的福利。这些行法大臣可以加强国王对各种事务的直接干预，巩固中央集权，同时迅速处理社会冲突，缓和社会矛盾。同时继续使用军队、监狱、死刑等暴力手段，巩固帝国的统治。