退功臣，进文吏

东汉初年，刘秀认为功臣多是戎马出身，不熟悉封建典章制度，不懂得如何治理国家；而他们又往往居功自傲，不听命令，或不遵守法纪。刘秀让功臣享受优厚待遇，封其中功劳最大的 100 多人为列侯，却解除了他们的实权。当时能够参议国家大事的功臣仅高密侯邓禹、固始侯邓通、胶东侯贾复3 人而已，其余大多数列侯成为闲员，“以列侯奉朝请”①，不参与政治。列

侯的食封数量，最大的 4 县，小的仅有数百户，比西汉少得多。光武帝末年， 因匈奴饥疾，臧宫、马武上书愿击匈奴，以解除边患。刘秀回答说：“舍近谋远者，劳而无功，舍远谋近者，逸而有终”，还说，“吾恐季孙之忧，不在颛顼”，明确表示出对功臣的严密防范。从此以后，诸将不敢复言兵事。

① 《后汉书·光武帝纪》（下）。

刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉封建制度，懂得治理国家；又情操高尚，不与时沉浮。所以就多方访求，重礼征聘。平帝时的高密令卓茂不仕王莽，刘秀征为太傅，又征名儒伏湛为尚书。刘秀把他这种做法叫作“退功臣而进文吏”，以此实现“总揽权纲”的目的①。

鉴于王莽代汉，刘秀不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋虽大，因为身为外戚，甚至不得列入云台二十八将之中；阴皇后的兄弟阴识、阴兴虽有功劳才德，也不曾委以机密要职。对宗室诸王也严加控制。公元 48 年，刘秀重申西汉时代的阿附藩王法，严禁王子、诸王交通宾客，结为朋党。公元 52 年，刘秀借故搜捕王侯宾客，牵连而死者数千人。所以，当时宗室诸王和外家亲属都比较遵守法纪，无结党营私之行。