郡县制

在强化中央集权机构之后，实行什么样的地方行政制度来管理辽阔的国土，直接关系到能否维护国家统一、贯彻中央集权。秦始皇没有贸然作出决定，将此事交给大臣们讨论。以丞相王绾为代表的一批大臣认为，六国刚刚破灭，燕、齐、楚等地远离秦王朝统治中心，中央无力控制，分封诸公子为王建立属国，便于屏卫中央。廷尉李斯力排众议，坚决反对分封制，认为分封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新陷入四分五裂局面。秦始皇肯定了李斯的意见，他指出“天下共苦战斗不休，以有候王”①，就是说，分封诸侯是战乱的根源。于是，秦朝在地方上彻底废除“封诸侯，建藩卫”制度，全面实行郡县制度。

始皇二十六年（公元前 221 年），秦在已控制的地区设置了 36 个郡。所置郡名《史记》没有列出，此后陆续置建的新郡，散见于各列传。班固《汉书·地理志》在论述汉郡沿革时，第一次把秦的 36 郡名称逐一讲出，但没

有说明 36 郡以外新置郡数。随着边境的开发和郡治的调整，郡数最多曾达

46 个②。

秦郡一律置“守、尉、监”三长官。郡守为一郡之长，掌政事；郡尉是郡守的辅佐，并掌军事；监御史负责监察，直属中央的御史大夫。守、尉、监职权的划分，是与中央“三公”分权的原则相一致的。守、郡均有丞，以协助处理日常事务。郡府设诸曹掾属，处理一郡民政事务。秦代郡府其详不可考，但汉承秦制，从汉代郡府组织可以窥见秦朝郡府组织的概况，后文再作详述。

郡以下设若干县，万户以上的县设县令，不足万户的设县长。令（长） 掌政事；另有县丞，掌文书、司法裁判等；县尉，掌军事。边远地区少数民族居住地则置“道”以代县。

县以下的基层组织是乡、里。《汉书·百官公卿表》记载，秦汉县以下乡村组织为乡、亭、里三级机构，以县统乡，以乡统亭，以亭统里。从本世纪 50 年代以来，国内外诸多学者认为秦的地方行政系统是县、乡、里，即“以县统乡，以乡统里”③。亭是秦汉维持地方治安的乡村组织，亭长的主要职能是徼循防盗。每县下辖若干乡，乡的区划不完全按照地域的广狭，而是兼顾人户的多寡，人口稠密多设，反之则少设。乡设三老、啬夫、游徼 3 个乡吏，管理一乡事务。三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼负责地方治安。乡下设里，里的人户编为“什”“伍”。五家为“伍”，十家为“什”，大率百家为一里。秦称一里之长为里典，专司检察里民的言行善恶；里民如有

① 《史记·秦始皇本纪》。

② 采用谭其骧先生之说，见《秦郡新考》，《浙江学报》第 2 卷第 1 期。此外，《晋书·地理志》考订秦郡为 40；清人全祖望《汉书地理志稽疑》考订秦郡为 42；王国维《观堂集林·秦郡考》考定秦郡为 48。

③ 顾炎武：《日知录》卷 22，《乡亭》。

危及封建统治的不法行为，知情不报，就要受连坐的惩罚。乡、亭、里官吏一般由地方推举当地富庶人家的适龄人员充任。

皇帝制、三公九卿制和郡县制这一整套封建制度的建立，强化了封建国家机器，为以后两千多年封建社会的官僚制度奠定了基调。

秦在建立封建主义中央集权的国家机器的过程中，以当时流行的“五德终始说”作为自己合法统治的理论依据。“五德终始说”采用金、木、水、火、土 5 种要素的循环相克，来解释社会历史的复杂变化。秦始皇认为自己代表水德做天子，水德崇尚黑色，“度以六为名”。于是，代表水德的黑色和“六”这个数（含六的倍数），便深深地渗透在秦的政治措施和典章制度之中。黑色是秦代的流行色，衣服、旄旌、节旗都必须采用黑色。法冠、兵符长度为 6 寸（约 20 厘米），车长为 6 尺（合 2 米），量地 6 尺为一步①， 各种制度都设法和“六”这个数字相符，行事也尽可能地和六相配合。这样做的目的是使统治者的一切活动都神秘化，便于加强对人民的控制。