虽置三公，事归台阁

东汉时称尚书为近臣或内职。又因尚书的官署在宫禁内而称为台阁。西汉后期大臣权势过重，皇帝丧失权柄，为了加强中央集权，刘秀虽然保留三公的名位，却不授与实权，实际处理政务集中在尚书台。东汉初年，中央最高的官职是三公，就是司徒、司空和太尉。司徒是丞相改称的，管民政，权力比丞相小得多。原御史大夫改称司空，但不再管监察，改为负责重大水土工程。太尉掌军事。三公职位虽高，徒有虚名，并无实权。权力集中于尚书台，凡机密要事全部交给尚书处理，尚书直接听命于皇帝。三公辟召官吏， 最后须经尚书核准；尚书不仅能举荐弹劾大臣，而且还有收捕和诛罚的权力；国家大事，常由尚书商议决定，三公负责执行。东汉后期政论家仲长统指出：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。

加强尚书台的权力，是从西汉武帝开始的。西汉晚期，尚书权势提高， 机构也随之扩大，成帝设尚书员 5 人，分管吏民上书和刺史、守、相等事。刘秀即位，又扩大了尚书台组织，加强尚书台的职权。尚书台置尚书令、尚书仆射（尚书令之副）各 1 人，下设尚书 6 人，分管六曹（曹相当于部）事

务，这 8 位官员称为“八座”。六曹就是后来六部的起源。三公曹主管考课诸州郡事务；吏曹主管选举、祭祀；二千石曹主管司法诉讼；民曹主管修缮功作、盐池园苑事务；客曹主管少数民族及对外事务；中都官曹主管水、火、盗贼治安等事。每曹尚书下辖尚书侍郎 6 人、尚书令史 3 人；尚书台共有尚

书侍郎 36 人，尚书令史 18 人，职掌文书起草。反映出有更多的事需由尚书台处理。由尚书台总理国政，是汉武帝有意识地将相权由外朝向内朝转移的继续和发展。章帝以后，尚书权势更重，“出纳王命，赋政四海”①，但在国家机关行政体系中，尚书台仍隶属于九卿的少府。终东汉之世，尚书令的官秩不过 1，000 石，仅相当于大县的县令，按制度规定不能统领百官群僚。

① 《后汉书·光武帝纪》（下）。

① 《后汉书·李固传》。

为了解决这个矛盾，后来设立了领录尚书事制度，就是由三公或大将军等加上“领尚书事”或“录尚书事”的头衔，参予中枢决策，把徒有虚名的丞相和国家行政轴心的尚书台连接起来，使尚书台成为实际的最高行政管理机关。皇帝控制下的尚书台专权用事，实际上就是专制皇权的加强。这种皇权与相权的权力再分配，虽然限制了大臣擅权，却导致了东汉后期外戚、宦官更相挟主秉政的恶果。