九 内阁、帝室制度的整顿

岩仓制定宪法的方针

元老院没有采纳国宪案，岩仓具视向诸参议征求有关立宪政体意见后， 向三条、有栖川宫两大臣表示了起用伊藤博文的决心，并命令井上毅（太政官大书记官）对制定宪法的方针进行立案（明治十四·六）。井上接受了政府顾问德国人路易斯勒的建议制定了方案。以方案中提出的意见为基础，岩仓于明治十四年七月将制定宪法的基本方针并附带大纲领、纲领、意见（第一～第三）一起上奏给天皇。大纲共有 18 项：（1）钦定宪法主义；（2）皇室自律主义；（3）统帅权等天皇的大权；（4）大臣对天皇的责任；（5）二院制；（6）限制选举制；（7）预算不成立的情况下，实施前年度的预算等， 完全是基于帝国宪法的基本构想。起草宪法采取了非公开的方式，不仅是因为起草者的名字一旦传到社会上将会引起各种议论，而且还担心会丧失民众对宪法的尊重。因明治十四年十月政变时政府承诺开设国会，所以制定国宪便成为当务之急。

伊藤渡欧调查制定宪法

根据寺岛宗则（元老院议长）的建议（明治十五·一·十五），明治十五年二月，伊藤博文受命为调查宪法出访欧洲（二·二十七），三月三日下达了敕令书，列举了皇室、内阁、上院下院、合省、司法官、地方制度等 31 条调查项目。伊藤率领伊东巳代治、河岛醇、吉田正春（东洋之子）、平田东助、岩仓具定（具视之子）以及明治十四年从东洋自由新闻辞职的西园寺公望等，于三月踏上了访欧的旅途。井上毅（参事院议官）留在日本，跟着路易斯勒进行调查。伊藤一行到达柏林（五·十六）后会见了俾斯麦。在青木周藏驻德公使的斡旋下，公法学者格内斯特和其高徒莫塞对访问团进行了授课。暑假中访问团还在维也纳听取了公法学者斯坦因的讲授，总之，对君权意识很强的德意志式宪法学得较多，访问团希望能邀请斯坦因访日，但因其年迈而谢绝，后来实现了莫塞的访日（明治十九·五～明治二十三·三）。明治十六年七月，伊藤归国途中在香港得到岩仓的死讯（七·二十），八月返抵横滨归朝复命（八·六）。伊藤继承了岩仓的遗志承担了制定宪法的重任。

确立华族制度

岩仓在世时，于明治十五年十二月在宫内省设置了内规取调局，对皇典、华族令进行调查。伊藤归国后，明治十七年三月在宫中设置了制度取调局， 不仅负责对宫内制度的调查，也承担了对国家制度的立案调查，伊藤担任长官，井上毅、伊东巳代治、牧野伸显、尾崎三良、盐田三郎、岩仓具定、金子坚太郎、山胁玄、小中村清矩等兼任御用挂。伊藤还兼任宫内卿，开始着手宫内省的改革和健全宫中的制度。

[华族令] 明治十七年七月，制定了华族令，把华族分为公爵、侯爵、伯爵、子爵、男爵 5 等，爵位由男子世袭。明治二年在版籍奉还的同时，已经把公家、大名称为华族，根据华族令，对国家有功劳的人也列入华族授与爵位。新华族共 26 名（萨 12、长 8、土 3、肥 2、其他 1），旧公家原则上

根据家世授与子爵以上爵位，对大名华族则考虑到原有的石高（俸禄额—— 译者注）和在戊辰战争中的表现而授与男爵以上爵位。公爵为原五摄家和维新功臣三条、岩仓、岛津（两家）、毛利，再加上旧将军德川共计 11 家。大久保、木户之子以及旧琉球藩王尚泰授与侯爵，伊藤、山县、黑田等被授与伯爵。明治二十年板垣主张华族论，结果，大隈、后藤、胜等一起被授与了伯爵。华族会馆（明治七年设立）带有华族的监督机关的性质，明治十五年废止了部长局，会馆变成了社交的机关。

内阁制度的创设

在太政官制中，由太政大臣、左大臣、右大臣、参议构成内阁，有栖川宫炽仁亲王（明治十三·二～）为左大臣，岩仓死后（明治十六·七）右大臣空缺，三条太政大臣对诸参议缺乏指导力，因而在确立立宪政治之前，改编和强化官制已迫在眉睫。伊藤缔结完天津条约归国后，说服三条进行改革， 明治十八年十二月二十二日，决定了内阁职权，代替了太政官制，内阁制度由此创立。此后废止了太政大臣、左右大臣、参议、各省卿，设置了总理大臣、各省大臣，除宫内大臣外构成了内阁，各大臣作为国务大臣之一员各自负有单独的责任。宫内大臣置于内阁外，以明确宫中和府中之别。第一任宫内大臣由伊藤兼任，第二任（土方久元）以后再没有兼任者，但又新设了内大臣和宫中顾问官。内大臣保管御玺、国玺（天皇印和国印——译者注）， 担任“常侍辅弼”，这是为特别优待长期担任太政大臣（明治四·七·二十九～明治十八·十二·二十二）的三条实美而设置的职位。根据特旨，三条的地位高于首相。

伊藤博文被任命为第一任内阁总理大臣，下级士族出身的人代替旧贵族出身的三条登上了国政的最高位，这就是明治十八年的变革，也可以说是明治十八年政变。第一届内阁中看不到旧公卿的身影，仅“大臣”的名称是旧的。

[伊藤第一届内阁] 明治十八年十二月二十二日成立的第一届内阁，除伊藤首相外，井上馨（外务）、山县有朋（内务）、松方正义（大藏）、大山岩（陆军）、山田显义（司法）等人都以各省卿的身份留任，西乡从道（海军）、森有礼（文部）、谷干城（农商务）、榎本武扬（递信）为新任，结果是萨 4、和 4、土 1（谷）、旧幕 1（榎本）的构成比例。新内阁废除了工部省，设置了递信省；废除了参事院、制度取调局，而在内阁中设置了法制局。附带一笔，总理大臣的年俸为 9600 元，各省大臣为 6000 元。

[公文式] 明治十九年二月二十六日以第一号敕令公布了公文式，决定了法律和命令（敕令、阁令、省）的形式及公布的手续，布告采取了官报的形式（～明治四十·二公式令）。根据山县有朋的建议，官报（题字为三条实美）从明治十六年七月二日开始发行，废除各省日志。各官厅、奏任以上的文官等都附带有购读的义务。

培养官吏制度

伊藤就任首相后不久（明治十八·十二·二十六），在各省事务整理政纲 5 章中，有“选叙”（官吏人事的选任、晋升等事项——译者注）一条， 其中规定“任命晋升由考试决定”，对任用官吏采取了考试制度，明治二十年七月又公布了文官考试试用见习规则。文谓文官，指的是奏任和委任的文

官，对敕任官则没有规定特别的资格。明治十九年三月一日公布了帝国大学令，法科大学对毕业生采取免除文官高等考试所需要的预备考试，这个优待措施，使法科大学成为培养高级官僚的机关。

皇室财产的设定

德大寺实则（明治十二）、岩仓具视（明治十四～十五）、井上馨（明治十四）等人先后提出建议，认为有必要设定皇室的财产。特别是岩仓主张将官有土地都定为皇室财产，并考虑将铁路、工厂也归皇室所有（明治十五·二），但由于井上毅的反对未能实现。明治十五年伊藤博文访欧的调查项目中也包括“皇室并皇族财产”。明治十七年，岩仓死后，政府开始移管日本银行和横滨正金银行的股票，明治十八年十二月设立了宫内省御料局（掌管会计财务的机关——译者注），以掌管接收的山林、原野、矿山等事务。以移管佐渡、生野两矿山（明治二十一）为开端，在各府县规定了世传御料， 且把国有林编入了御料林，国会开设前后的明治二十一～二十三年之间大量国有林被编入，多达 357 万町步（一町步约为 99.2 公亩——译者注）。后又根据皇室典范（明治二十三），确立了世传御料制度，御料局又成为帝室林野局（明治四