八 版籍奉还和行政组织

府、藩、县三治

政体书（庆应四·闰四·二十七）中规定，地方行政为府、藩、县三治

（称地方三治），皇室领地、旧幕府领地的大多数都成了府和县，由政府任命知事；藩仍由过去的藩主来治理。东北战争平定之后，明治元年十月二十八日决定了“藩治职制”，中央政府强化了对藩的统治。“藩治职制”提出了各藩许多职制的统一基准，设置执政、参政，指定家老，选拔代表藩意的公议人。另外，要求区别藩政和藩主的家政，各藩必须建立议事制。

公议所

中央议事制虽在政体书上已决定，但实际上却处于立法官兼任行政官的状态，议事制度并没有确立。因此设立了议事体裁取调所（明治元·十一·十九），取调所进行调查的结果，于明治二年三月七日开设公议所，决定“以制定律法为第一要务”。议员主要是由各藩选出来的公议人（约 270 人）， 任期四年，每两年改选半数，把每月的二、七日作为会议日。在公议所会议上议员们提出了禁止剖腹的议案、随意自由废刀的议案（都被否决）等种种意见，大久保利通等人指出在公议所无用的议论过多，公议所开设 4 个月后改为集议院（明治二·七·八）。

版籍奉还的上表

在政府内部，木户孝允早在庆应四年二月就主张让诸侯将土地和领地上的人民返还给天皇。姬路藩主酒井忠邦（谱代）于明治元年十一月建议：（1）将藩名改为府县；（2）命令诸大名将领土返上。因这是由于姬路藩的内部纷争而提出来的建议，所以未被采纳。根据萨、长、土、肥四藩士计划，采取了诸侯自发地将版籍（领土和人民）返上的方法。明治二年一月二十三日由长州（毛利敬亲）、萨摩（岛津忠义）、佐贺（锅岛直大）、土佐（山内丰范）四藩主共同提出了版籍奉还的上表文。文中指出：天子的土地、人民应返还不得私有，从而使朝廷具有了“该给与的就给与，该夺取的就夺取”的权力。这个上表文未能立即采用，政府指示在天皇再次行幸东京的基础上提交公议，其他诸藩因都在等待四藩的动静，所以，200 多个藩相继也提出了同样的上表文。

[封建、郡县的议论] 公议所从明治二年三月开设以后到同年六月之间，就封建、郡县的议论积极地交换了意见。森有礼（制度寮撰修<官职名， 制定制度的官员名称——译者注>）还就“国体之仪”提出了封建郡县的问题， 公议者们所陈述的意见基本上是对立的，倡导郡县论者主张将藩主任命为知事，反对者则认为只不过是形式上的郡县。

版籍奉还和知藩事的任命

明治二年六月十七日至二十五日，朝廷接受了诸藩版籍奉还的上表，同时也向尚未上表的 30 余藩发布了奉还的命令。根据版籍奉还，藩主将被政府任命为知藩事，称为某某藩知事。藩的重臣执政、参政各自成为大参事、少参事。包括版籍奉还上表较晚的藩在内共 274 藩，草高（藩内糙米的总收获

量——译者注）共计 19046312 石（现石 926 万石）。另外废除了公卿、诸侯的称呼，改称华族（六·十七）。

[诸务变革] 政府命令各藩知事进行“诸务变革”，同年六月二十五日决定藩的实收石高（米谷收成的数量——译者注）的 1/10 为知事的家禄。政府还将一门以下的平士均改称为士族，并要求将俸禄适当进行改革（根据行政官的政令布告）。根据“诸务变革”条文，诸藩按照藩的财政实情制定了新的俸禄制度，这样士族的家禄被大大削减。士族的家禄是从扣除知事家禄后剩余的 9/10 当中支出的，但各藩却采取了薄禄者比高禄者降低消减率的“平均化”方法（见表 17）。关于藩财政，明治三年九月的布告进一步明确地规定了基准。另外，政府为了掌握全国诸藩的实况，命令各藩提供藩政资料。

表 17 家禄削减实例 明治三年

明治二年的官制改革

版籍奉还后不久，明治二年七月八日制定的“职员令”进行了官制改革。在二官六省中复活了仿效大宝令中的官名，把神祇官置于太政官之上。太政官里由左右大臣、大纳言、参议构成内阁，在太政官之下除设置民部、大藏、兵部、刑部、宫内、外务各省外，还设置了受理建议的待诏院、接受议案咨询的集议院、负责教育行政的大学校、弹劾非法的弹正台、看守京都的留守官、虾夷地行政的开拓使、监督奥羽地方的按察使和皇后宫职等，还在神祇官中设置了宣教使。各省的长官称为卿，以下设置大辅、少辅、大丞、少丞、大录、少录、史生、省掌、使部等，在海军、陆军中设置大将、中将、少将， 决定位阶，把官吏分为敕授、奏授、判授，后来改称敕任官、奏任官、判任官。整体上古色较浓，比之政体书明显加强了行政权，集议院比起其前身公议所能提出议案也有所不同，成了由太政官下达议案的议事机关，尊重公议的倾向淡漠了，给人的感觉是中央集权被强化了（表 20）。①

[参议、卿、辅的人事] 在新官制下，三条实美就任右大臣（左大臣空缺），岩仓具视、德大寺实则和公卿出身者就任大纳言，副岛种臣（肥）、前原一诚（长），随后大久保利通（萨）、广泽真臣（长）就任参议。公卿、大名被摆在了各省卿的位置上，但在频繁的组织更改和人事变动中，他们的身影逐渐消失了。位阶伴随着官职升降，例如大久保当了参议被叙为正三位， 这样就出现了藩士比旧藩主位高的现象。源、平、藤、橘另起姓氏，另外还有过寺岛称藤原朝臣宗则的时期。到太政官制废除（明治十八年）为止，通

① 留守官明治三年合并到宫内省（十二·二十二）。

计 25 人被任命为参议，这其中除旧幕臣胜安房（海舟）外，全是萨、长、土、肥四藩出身者。这样一来被称之为有司专制的体制逐渐建立起来，其中扎根于藩中的派阀意识也较强烈，以后还发展为政治问题。

民藏分离问题

明治二年八月，因所管辖的民政事务紧密相连，而难以区别的民部省和大藏省正式合并了，名称未变，卿（松平庆永，后为伊达宗城）以下兼任两省各职。其结果，聘任了大辅大隈重信（肥）、少辅伊藤博文（长）、大丞井上馨（长），后又聘任了涉泽荣一和大隈。第二年春天，前岛密、赤松则良、杉浦让（爱藏）、盐田三郎等旧幕臣中的人才相继被任用为改正挂。以大隈为先导，由于积极地推行新政策，其势力压倒了内阁，从而发展成为政治问题。大久保和参议们则联合起来逼迫三条和岩仓罢免大隈，终于在明治三年七月十日，民部省和大藏省分离，让大隈专任大藏大辅，民部省由岩仓、大久保、广泽三人兼任。对此，明治三年六月当了参议的木户孝允鼓动操纵三条，同年九月让大隈也就任了参议。同年闰十月新设了工部省，并将民部省所管的一部分工作移交工部省，伊藤当了工部大辅，长州系的力量明显加强了。其后民部省被废止（明治四·七），结果大藏省掌握了内政和财政大权。民藏问题是由政府内部的不统一和派阀抗争所造成的。民藏分离后不久， 鹿儿岛藩士横山正太郎（森有礼之兄）向集议院提交了时弊 10 条建议书后， 当即在门前自刃，此事促使政府开始反省自身的地位问题。

藩制改革的布告

明治三年九月十日公布了藩政改革的布告，明示了政府监督藩政的基准。根据这个布告，诸藩被区分为大、中、小三等，物成（即年贡量——译者注）在 15 万石以上为大藩，5 万石以上为中藩，5 万石未满为小藩，石高不称草高，而称之为物成即年贡量。藩厅的职务定为：知事、大参事（2 人以内）、权大参事、少参事（5 人以内）、权少参事以及大属、权大属、少属、权少属、史生、厅掌、使部等。藩收入的 1/10 作为知事的家禄，9/10 的一成用来充当海陆军军费，剩余部分为藩厅的经费以及士族兵的俸禄。另外还决定了偿还藩债。俸禄的给与、收还和死刑则请求朝廷裁决。废止公议人、公用人的称呼，大参事一人在集议院开院中充当了议员，但这次开院以后没有再开过院。根据各藩的情况，有的藩在这个藩政改革令发出以前就已着手改革了。其主要藩如下：

[鹿儿岛藩] 守旧派被藩厅一扫之后，明治二年二月公布了藩政改革， 改革派大体上都被任以要职，在禄制方面对旧门阀也进行了大量削减。以明治三年二月成为参政、同年七月成为大参事的西乡隆盛为中心，在兵制改革方面编成了常备队，统率各常备队的地头由选拔的优秀人才担任（三岛通庸、桦山资纪、高崎正风等），在军政方面则采取了民治的形式。

[高知藩] 明治二年三月公布了藩政改革，第二年四月，倡导由 4 国 13

藩的代表组成 4 国会议，十月得以实现。高知藩于明治三年二月开设了以士族为议员的议局，六月，由町方地方的官员构成了众议所。进一步又设立了由上院、下院组成的议事院，闰十月大参事板垣退助、权大参事福冈孝弟就任不久，十一月将一立案上报政府并得到了承认。这个改革案中称：“以人民平均之理为主，中止士族文武之常职，归于同一人民中之一族”，十二月

的谕示中也说明了同样的宗旨，在士族可随意自由废刀，废止其家禄，代之以禄券等方面，实施了大胆的改革。

[熊本藩] 明治三年五月，细川护久就任知藩事，其弟长冈护美就任大参事，六月着手藩政改革，七月发布了“告村村小前书”（小前，即平民百姓，自耕农——译者注）决定减轻农民的负担，根据政府的规定将知事的家禄减半，士族的俸禄也降低，把“损上益下”作为主要宗旨。在改革之际， 录用了德富一敬（苏峰和芦花之父）、竹崎茶堂（律次郎）等横井小楠门下的实学党的人才，计划实行开明的制度。

[山口藩] 明治元年十一月，发布了防长（周防、长门即山口藩——译者注）藩治职制（山口藩的政治制度——译者注）。简化了制度，在藩厅设置了议政、施设、会计、抚育、民政、军政、社寺、藏版、听讼、好生、监察等 11 个局，实施减禄。但是改革招致民心不安，特别是明治二年底的兵制改革，引起了作为整顿对象的各部队的叛乱。

[和歌山藩] 明治二年十月，在陆奥宗光的参与下实行了改革，根据大参事津田出的建议，在征兵制上先着一鞭，聘请德国人卡宾实施洋式训练。