二 围绕内阁的问题

天皇亲政运动

明治十一年大久保死后，在萨长藩阀处于危机之际，由侍补发起了天皇亲政的运动。为培养君德和辅佐亲信，明治十年八月设置了侍补（废止了侍从长，明治十·八·二十九），德大寺实则、吉井友实、元田永孚、高崎正风以及佐佐木高行等被任命为侍补。他们当中以元田等为中心，在纪尾井坂之变（明治十一·五·十四）后不久即开始采取行动，企图取代大臣·参议的有司专制，由侍补辅佐天皇亲裁政务。对此，以伊藤、大隈等为中心的政府站在采取立宪天皇制的立场上，明确了宫中和府中之别，斥退了宫廷派的这场运动。侍补的制度于明治十二年十月被废止，此后，政府开始筹划强化内阁的方略。

参议、卿的分离

为了强化政府的统治，从明治十二年开始，伊藤博文（参议兼内务卿） 就着手推进参议和诸省分离，这是自大阪会议以来一直未能解决的课题。但也有一种看法，认为这个改革是企图让参表 26 参议、卿的分离（明治十三年二月二十八日）

议大隈重信离开大藏省，以便实行财政改革的一个策略。此项改革稍稍拖延了一步，到明治十三年二月，诸参议辞掉了兼任的各省长官的职务。这一结果，使各省的卿被重新任命，而井上馨为了便于修改条约的交涉，仍以参议兼外务卿的身份留任，另外黑田、山县也仍旧兼任着职务（表 26）。然而这种改革方式并未能持久，明治十四年十月即恢复了旧制。

[会计检查院的独立] 内阁、诸省分离后不久，明治十三年三月新设立了会计检查院（三·五）。这是大藏省检查局独立后的产物，大隈命令矢野文雄起草规则草案，指名部下小野梓（高知）为一等检查官，这些措施被认

为是防止萨长势力渗透财务部门的做法。以后又制定了会计检查院法（明治二十二·五），院长直属于天皇，保持了与各省相对的独立地位。

新设农商务省

明治十四年四月新设立了农商务省，将内务、工部、大藏各省分散的事业统合起来，使农工商政策一元化。伴随着财政政策的转换，在明治十三年的十一月公布了工厂处理概则，修正了依靠保护的殖产兴业政策。河野敏镰由文部卿转任第一任农商务卿，品川弥二郎为农商务大辅。

国宪的编纂和参议的宪法意见

关于宪法，早在明治六年就由左院着手编纂了。元老院开设后的明治九年，根据起草国宪的敕谕，柳原前光、福羽美静、中岛信行、细川润次郎等元老院议官担任了起草委员，明治十年完成了第一次草案，十一年完成第二次草案，十三年十二月第三次《国宪》草案作为确定案，由大木议长上呈给天皇。外国顾问杜布斯奎特和费尔倍克也为宪法的起草做出了贡献。国宪还参考了各国宪法，包含了民主的要素，国会的权限也较强。条文中还规定， 天皇即位之际，要在两院宣誓遵守国宪。接到这个草案的岩仓、伊藤，对内容表示不满，没有采纳元老院的国宪案。这一时期的民权派提倡首先开设国会，由国会审议来制定所谓的国约宪法，而政府则把制定宪法放在首位，采取了天皇钦定宪法的方针。

[诸参议的立宪政体建议] 政府向各参议征求关于立宪制的意见，从明治十二年末到明治十四年期间，山县、黑田、山田、井上（馨）、伊藤各参议都上呈了关于宪法的意见，大隈参议开始未提出意见，在有栖川宫受天皇之命的催促之下，十四年三月也提出来了。大隈的意见是由福泽门下的矢野文雄（太政官大书记官）起草的长文建议书，属钦定主义立场。建议书要求制定宪法，立即实施开设国会，采用英国式的政党内阁制，将政党官（参议、卿等）和永久官（奏任以下）分开，把永久官和中立永久官（三大臣和军官、警视官）置于与政党无关的地位。岩仓看了这份激进的意见书后颇为震惊， 在确定了制定宪法的基本方针的基础上，让伊藤、井上毅进行有关宪法的调查。伊藤从岩仓那里看了大隈的意见书后，感到与自己意见相反，便流露出辞意，三条、岩仓进行了调停，后大隈撤回主张，两人终于和解。

开拓使官有物处理问题

明治二年开拓使设置以来，一直到明治十三年度为止，政府共投入了事业费 1490 万元。明治十四年期满后，决定废除开拓使①，设置县，并采取了将北海道的官营事业处理给民间的方针。黑田清隆开拓长官计划把开拓使的几个制造所、牧场等，以 38 万余元的价格和 30 年无利息的赋税等有利条件处理给关西贸易商会。这个商会是由五代友厚（萨摩出身的政商）和中野梧一（原山口县令，长州系的政商）与安田定则、铃木大亮等与开拓使的高官互相联络设立的。黑田清隆等人不顾大隈参议等的反对，在天皇巡幸奥羽、北海道出发前，得到天皇的准许后便正式发表了这个计划（八·一）。从七月末起，反对派中的东京横滨《每日新闻》、《邮政报知新闻》等便以开拓

① 函馆、札幌、根室三县（明治十五·二～十九·一）。

使的处理问题为由攻击政府，甚至政府系的东京《日日新闻》也开始指责藩阀间的私情。福泽门下的论客中许多人是反对派的中心人物，另外三菱会社也请求处理此事，同时也流传着福泽和三菱暗地里与大隈有私谋的说法。在政府内部反对萨长派的 4 将军（鸟尾、三浦、谷、曾我）也与宫廷派（佐佐木、元田）以及一部分元老院议官（安场保和等）结成了中正党，要求政府改革。伊藤、井上毅则加紧做岩仓的工作，说服黑田停止处理，并使他做出了承诺（十·八）。

明治十四年的政变

明治十四年十月九日，在岩仓宅邸的阁议上决定罢免大隈，中止开拓使官有物处理，在天皇还幸那天的御前会议上，三大臣（三条、有栖川官、岩仓）和参议们向天皇上呈了制定宪法、开设国会的奏文。

[开设国会的敕谕和大隈的下野] 明治十四年十月十二日，在罢免大隈的同一天，天皇发表了开设国会的敕谕，“以明治二十三年为期，召集议员开设国会，以遂朕之初志”，表明了开设国会的预定期限。大隈因被阻止进宫而提出辞表。伴随着大隈的下野，被视为大隈系的下列官僚，在十一月也相继被免去官职：

河野敏镰（农商务卿）、前岛密（驿递总官）、北畠治房（判事）、矢野文雄（统计院干事兼太政官大书记官）、牛场卓藏（统计院少书记官）、犬养毅（同）、尾崎行雄（同）、小野梓（财务检查院一等检查官）、牟田口元学（农商务大书记官）、小松原英太郎（外务少书记官）、中野武营（农商务少书记官）、岛田三郎（文部权大书记官）。

其中矢野、牛场、犬养、尾崎、小松原等人均就学于庆应义垫。佐贺县出身的大隈，其部下不仅限于本县人，各县出身的都为数不少。明治十五年， 大隈结成了立宪改进党，创立了东京专门学校（早稻田大学的前身），一直到明治二十一年二月就任外相（伊藤内阁）为止，大隈一直处于在野状态。

[十四年政变和萨长政府的确立] 由追逐大隈参议的“明治十四年政变”中，可以看到萨长藩阀政府地位的确立。参议和诸省卿又恢复到以前的兼任状况。13 名参议中，萨 6 人、长 4 人、土 2 人、肥 1 人，土佐是文部（福冈）、工部（佐佐木）、肥前是司法（大木）。

参事院的设置

明治十四年十月在太政官设置了参事院。参事院根据内阁的命令起草及上报法律规则、筹划开设国会和制定宪法，是一个统一指导当时国策的机关。第一任议长是伊藤博文，明治十五年二月由山县有朋替代。参事院在开始实施内阁制度时（明治十八·十二）被废止，又设法制局取而代之（福羽美静、山口尚芳、井上毅、山尾庸三等担任了参议院议官）。