二、区域规划的目的和特点

区域规划①的目的，在不同的历史阶段，由于社会经济发展要求不同而有所变化。新中国成立不久，初始实行五年计划时期，区域规划的目的主要是对将要开辟成为新工业区和将要建设新工业城市的地区，根据当地的自然条件、经济条件和国民经济长远发展计划，对工业、动力、交通运输、邮电设施、水利、农业、居民点、建筑基地等建设和各项工程设施，进行全面规划；使一定区域内国民经济的各个组成部分之间和各工业企业之间有良好的协作配合，居民点的布置更加合理；各项工程的建设更有秩序，以保持新工业区和新工业城市建设的顺利发展。后来区域规划任务又概括解释为，根据国民经济发展长期计划的要求或远景设想，对一定地理范围内以工业为主的经济建设进行总体部署。在综合分析评价各种自然、技术、经济因素和条件的基础上，编制该地区产业布局的综合规划。

这些基本精神对于目前的区域规划仍有一定的参考意义，然而已感不足，有必要作某些补充和修正。因为目前我国所开展的区域规划，已经不限于新工业区和新的工业城市地区，在一些老工业区和原有的城市地区，也迫切需要开展区域规划；在内容上，除了要使国民经济各部门以及工业企业之间在地区布局上应当协作配合以外，还应当对区内自然资源开发、经济发展、人口增长与生态环境治理保护之间的相互适应、相互协调问题进行综合研究。而且，区域规划已经构成国民经济和社会发展中长期计划的重要组成部分。所以现阶段区域规划的目的任务和内容，与 50 年代末 60 年代初相比，都有新的发展。

（一）区域规划的目的和作用

编制区域规划（国土综合开发整治规划），是社会经济发展到一定程度、一定阶段的客观要求。它标志着人们在改造、利用大自然，处理经济发展与资源、人口、环境之间的关系等方面进入了一个更自觉，更主动的阶段。当前，我国经济建设已进入了一个新的历史时期，在人口众多、按人口平均的自然资源相对不足的情况下，要实现本世纪末工农业总产值翻两番和 21 世纪中叶经济上达到中等发达国家水平的战略目标，国土资源合理开发利用的任务很重，要求很高。加强对各地区资源开发和经济建设的宏观控制和指导，已是现实的迫切需要。所以编制国土规划的目的，从根本上来说，也就是使规划地区的社会经济发展同人口、资源、环境在地域空间上相互协调，使经

① 本文所指的区域规划，即地区性的国土规划，下同。

济、社会、生态三方面效益密切结合，建设一个舒适、和谐的生活和生产环境。

国土规划是一个国家或地区高层次的综合性规划，是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分。国土规划的主要作用是：

对规划区范围的资源开发和建设具有约束力。从原则上讲，任何开发建设都不应与国土规划相矛盾。如果在资源开发、环境整治方面与国土规划发生矛盾，都应与规划的行政主管部门协商解决；
国土规划中提出的地域分工、资源配置、产业布局、城市布局、城市化速度预测、重点开发地区、江河防洪、沙漠化治理、水土流失防治、森林保护和发展等具体内容，都是编制国民经济和社会发展长期计划的重要依据和基础；
国土规划对行业规划、城市规划和有关专项规划起指导作用并提供依据。

（二）区域规划的基本特性

一般来讲，区域规划都具有三个共同的特性，即战略性、区域性、综合性。在实际工作中应充分重视这三个基本特性。

战略性

这是指区域规划要对规划地区整个国民经济与社会发展的建设布局作出战略决策。国民经济战略布局是百年大计，各项建设一旦落实，一般来说难以更动，合理与否可能将对区域乃至全国的经济与社会发展产生深远的影响。因此在区域规划中，近期建设布局必须符合长远发展方向，局部利益必须服从整体利益。战略决策合理，可使经济迅速发展，生态环境良好，人民生活得到改善；若战略决策不合理，就会带来长远的不良影响，后患无穷。例如，滥伐森林和破坏植被，势必导致水土流失、土地沙化、草场退化、气候失调。而我国人口众多，耕地与可垦荒地有限，耕地减少到一定程度，人们的生活条件就会受到严重威胁。

地域性

所有的自然资源都有强烈的地域性。如自然资源的空间分布及其地域组合状况，资源开发条件的区域差异，都影响开发利用的难易和经济效益的高低，因而区域规划必须因地制宜。因地制宜不仅是依据自然条件和自然资源的优势，还必须结合社会、经济条件。从规划地区的实际情况出发，通过综合分析，根据不同地区、不同的自然、技术、社会、经济条件和当前存在的主要问题，因时因地制宜地提出不同的开发利用、治理保护方案。

综合性

区域规划既非规划单个生产部门，更非单项建设布局，而是规划国民经济各部门、各项生产性和非生产性建设在一定地域范围的总体布局，着重解决有关区域开发和建设布局的一些综合性问题。如对自然资源进行综合考察，对自然、技术、经济、社会条件综合评价，研究矿物资源综合利用，各产业部门综合平衡，生态环境综合治理等。由于区域规划涉及面很广，既有自然—技术问题，也有社会—经济问题，依靠任何单项学科均难以胜任，需要地理、建筑、工程技术、社会经济等多学科互相配合，工业、农业、水利、能源、交通、邮电、城乡建设、环境保护、旅游、商业、文教卫生等各专业部门的规划设计人员共同参加，充分发挥各家之所长。经济地理学应当依据自然规律和社会经济规律，在区域综合研究方面发挥自己的作用。

以上三个特性并不是孤立的，在区域规划中必须综合考虑。例如鞍（山）本（溪）地区的铁矿石和钢铁生产问题，仅就铁矿石来说，远景开采量可达 1

亿 1 千万吨以上，足供冶炼年产 2500 万吨的生铁。但从燃料、电力、工业

用水及铁路运输各种条件综合分析，要发展到 2500 万吨的规模是困难的。所以规定其远景炼铁规模也只能是 1500～2000 万吨。从全局出发，我国的铁矿石储量虽然不少，然而品位不高，而且比较分散，因而鞍本地区铁矿石的开采规模不应局限于当地冶炼能力，而应根据合理的服务年限及国家的全局需要，确定开采规模。鞍本铁矿石调运至长江中下游，既发挥了鞍本地区铁矿资源的富集优势，又可以帮助长江中下游钢铁企业减少部分铁矿石的进口，这样对全国钢铁工业的发展战略是有利的。