第三节 20 世纪初的欧美社会政治

进入现代大工业时代的社会构成 在 19 世纪晚期到 20 世纪初叶欧美新的工业革命浪潮之后，第一次形成了较为成熟的现代大工业。它同时还导致一个包括北美（主要是美国）、西欧和中欧在内的广大的工业化地带的出现。

在这次工业革命浪潮中发展起来的现代大工业，极大地刺激了工业资本的膨胀。进入本世纪不久，美国以工业为主的私人非农业企业的产值已占到国民生产总值的 75％；在西欧、中欧各主要工业国，工业私人资本也都毫无争议地成为本国经济的首要支柱。这样，欧美工业发达国家就普遍存在着一个空前强大的现代工业资本集团。位于这个工业资本集团顶端的是一群金融寡头。他们又以金融资本这种更高形态的资本进一步地控制整个工业资本。正是这个工业—金融资本集团构成了现代的工业资产阶级。他们依靠其掌握的现代大工业，拥有前所未有的经济、社会和政治影响。在美国和英国，他们几乎全面控制了国家政治；在法国，他们在与旧派社会力量的较量中日益取得优势；即便在德国，他们也与容克贵族以及军队一起构成了德国政治的三大支柱。工业资产阶级已日益成为最主要的上层统治阶级。不过，在这个势力强大的工业资产阶级当中，具有垄断地位与既得特权的大的工业家，与较为普通和后兴起的非特权资本家之间，是有所区别的。前者为确保自己的既得利益而逐渐变成社会中的又一保守力量，而后者为了谋求新的利益则更倾向于进行某种带有民主色彩的社会改革。

在造就强大的工业资产阶级的同时，现代大工业也造就了一支同样空前强大的产业工人大军。这时的大工业不仅需要大的资本投入，同时也需要空前大量的工人劳动力。因此，这时工人数量的增加与工业规模的扩大成正比。这反映在工业劳动人口所占比例的显著增长上。仅以从事制造业和采掘业这两项产业的人口来统计，1910 年他们占英格兰总劳动人口的 48％，在德国占40％，法国 33％，美国 30％，均大大超过不久以前农业劳动人口还占绝大多数的时代。由于现代大工业所特有的知识、技术和组织管理要求，这些产业工人比他们的前辈具有了更高的素质，同时也具有了更强的组织性。他们已成为真正的现代产业工人。面对资方，他们首先构成一股强大的劳工大军，通过工会来争取自己的经济权益。同时，他们比以往也更加追求自己的政治、社会权利。从 19 世纪 70、80 年代开始，各国纷纷建立了代表工人利益的政党组织。这些组织一般都以最能体现工人利益的社会主义为宗旨。到 20 世纪初，几乎所有的欧美国家都已经成立了工人政党。其中一些，如德国的社会民主党，甚至还成为了国内拥有最广泛影响的政党之一。规模浩大的劳工运动以及更进步的以工人政党作核心的社会主义运动，使得产业工人表现出震撼全社会的阶级力量。他们是以一个现代产业工人阶级的群体出现在欧美各国的舞台上。虽然位居社会底层，但他们有着足以和上层阶级相对抗的整体力量。不过，这时的工人阶级当中也存在着日趋扩大的内部分歧。这同样是由于新工业革命的结果。第二次工业革命使得很大一部分工人的经济条件和生活状况开始发生了变化。逐渐地，他们的社会观念与政治倾向也同那些处境仍无重大改变的工人显出了差异。例如，他们更多地倾向于劳资谈判和选举政治。这样，工人当中便存在着激进与温和的两种力量。现代工业越发展、工业化成熟程度越高的国家和地区，工人运动温和化的趋势也就越明显。

与早期工业革命不同，第二次工业革命后社会中还出现了一个新型阶层，即现代的中间阶层。这个阶层同样也是现代大工业发展的产物。现代大工业因其自身的特点，需要越来越多的技术和管理人员。从工程师、经理到普通的技师、职员，已经成为工业活动中最关键的角色。此外，直接或间接为大工业服务的其他各类专业人员也与日俱增，如银行中的职员、小商人、律师乃至大学教授等等。在整个工业社会里，他们的经济地位和社会处境既不同于工业资本家，也不同于产业工人，而是恰恰居于两者中间。因此，他们被称为“中间阶级”或者是“中产阶级”。考虑到与以往时代曾有过的中产阶层的不同，准确说来，他们应当被称作是“现代工业社会中的中产阶级”。随着现代大工业的急速发展和它对新的工业社会的不断塑造，这一中产阶级的规模不断扩大。他们在经济、社会乃至政治生活中的影响也日渐显著。作为工业经济活动关键的推动者、工业产品日益主要的消费者和社会政治活动中的积极参预者，他们俨然已成为现代工业社会中除工业资产阶级和产业工人之外的另一支重要的社会力量。但是，由于处在上层和底层之间，中产阶级既受到上层社会的吸引，又面临沦为下层的潜在可能，这使得中产阶级具有较大的上下流动的不稳定性。另一方面，他们的职业分散、自我独立性强，彼此之间不易形成一致的利益目标和共同的行动主张。因此，中产阶级并不具备像产业工人或工业资产阶级那样较为稳定、一致的特征，与其说它是一个“阶级”，倒不如说它只是一个由相对共同的社会地位联系在一起的特定社会群体。这就造成他们复杂的多重性格。一方面，作为新生的社会力量，他们掌握现代知识，容易接受新思想和新观念，因而是一个先进的社会群体。另一方面，他们又有着先天的致命性的弱点，即由于过分依赖现代工业生活

（依赖它提供的工作和消费），他们要么在经济顺利发展、社会比较稳定的环境中为满足虚荣而随波逐流，要么在遇到经济危机和社会动荡时因孤立无助而铤而走险。在这两种情况下，他们反倒容易成为正常生活秩序中的破坏性的力量。现代工业社会中产阶级的这种复杂性，将在 20 世纪的历史中反复地表现出来。

经过 19 世纪晚期开始的新的工业化浪潮，到本世纪初，欧美各国的工业和城市人口在整个人口中所占的比例均已大幅度地提高，在其中的一些主要工业国甚至还明显超过了农村人口。工业和城市在整个社会生活中无疑已占据中心地位。而上述三个工业—城市阶级与阶层，也就自然成为了西方社会政治中最主要、最活跃的力量。

资产阶级国家体制的完善 19 世纪晚期以后，各种现代国家政治制度在欧美各国迅速而普遍地建立起来。首先是政府权力的加强和行政体制的完善。英国和美国是现代资产阶级发展最成熟的两个国家，其适应资产阶级需要的现代政府机制也就较早地成熟起来。19 世纪末至 20 世纪初，他们分别加强了以内阁制和总统制为基础的行政权力。英国内阁和美国总统由此成为两国各自真正的权力中心。英国内阁中首次出现了许多管理现代社会事务的部门，如劳工部、卫生部和教育部等等。而美国这一时期也出现了像西奥多·罗斯福领导的那样空前干预国内事务的强有力的政府。从这届政府开始，美国联邦政府开始涉及从反托拉斯到保护国家资源在内的众多的社会领域。在建

立现代中央政府的同时，英、美的地方行政也相继进行了目标现代化的改革。英国原来由当地贵族或国教教会成员进行管理的地方行政，变成了由当地纳税人直接选举政务人员进行管理。美国在市政改革中建立了市政委员会加市

政管理负责人的新型管理体制。这一体制既能够集中民意，又保证了专家治市。作为行政系统的辅助机制，英、美还率先建立了现代文官制度。根据这一制度，政府任用工作人员必须经过公开考试，择优选拔；一旦任用，便使其常任其职，不因执政党派的变更而去留。这种制度有力地保证了政府效能的提高，也保证了政府工作的稳定性与连续性。继英、美之后，其他现代资本主义较为发达的欧美国家，也都大体经历了类似的完善政府和行政体制的过程。

就整个欧美范围而言，这一时期在建立现代政治制度方面更为突出的成就，是议会代议制的普遍确立。英国经过 19 世纪的几次议会改革、美国经过完善其自始即有的近代国会，最先建立了现代的代议制度。包括英美两国在内的西欧、北美，成为代议制最先发展与最为普及和巩固的地区。无论是实行共和政体的美国、法国，还是实行君主立宪制的英国、低地（指荷、比、卢）以及斯堪的纳维亚国家，议会（或国会）都已成为其国内政治的最重要的基础。这些国家一般都拥有较为强大的现代资产阶级，尤其是新兴的工业资本集团。而现代代议制无疑是最能体现他们要求的一种政治体制。在德国，虽然工业资产阶级的发展也很迅速，且统一之初就已建立了国会，但是，由于德皇依靠普鲁士容克贵族和军队继续坚持君主专制，那里尚不存在真正意义上的议会代议制。即便如此，德国帝国国会仍然取得了与德皇分享一定权力的地位。其余南欧和东欧国家现代资产阶级的发展较弱，但也都在不同程度上拥有了议会代议制的形式。甚至就连欧洲最为保守的沙皇俄国，在 1905 年革命以后也不得不开始建立了称为国家杜马的准议会制度。

第三个方面是现代政党的兴起和现代政党制度的广泛建立。政党体系是除政府体系和议会制度之外支撑现代资产阶级政治的另一根支柱。它直接反映资产阶级各派别、集团的政治利益，也直接决定议会和政府的组成。最先建立现代政党制度的依然是英国和美国。这是近代政党发源最早的两个国家。19 世纪 60、70 年代以后，具有在议会抗衡的传统的英国保守党和自由党，逐渐开始建立全国性的组织系统，并且开始了有计划、有组织的全国性竞选活动。美国在内战之后也最终形成了共和党与民主党的两党轮流执政。这样，英、美首先确立了一种两党制的现代政党体制。两国之所以形成稳固的两党制，既有其社会基础方面的原因，同时也有赖于其政党体制自身发展的特点。英、美社会的阶级、阶层或集团的构成相对比较整齐，容易形成政党所需的较为集中的社会基础；另一方面，英、美自始就形成了政党政治中的两极格局，而且这一两极格局又是动态的，两极之间是相互开放的。这样，它们始终能够包容绝大多数彼此不同的社会利益；广大的社会成员为维护自身利益，也就不断地跟从这两个对立而又对应的党派。正因为如此，政党政治成为了英、美政治生活中的一种基本形式。法国和德国也较早地成立了资产阶级政党。可是，法国缺乏一个强大而集中的工业资产阶级，因而很难构成一个主流政党；德国的资产阶级政党面对强大的德皇、容克贵族以及军队，也只能发挥有限的作用，还不能够确保议会通过立法和组织政府。尽管如此，资产阶级政党在各国还是越来越普遍地建立起来。它们作为资产阶级参与甚至主导国家政治的一种形式，在 20 世纪初的欧美各国已日益普及。现代政党制度也就是在这样的过程中正式诞生了。在这些政党制度中，既有像英、美那样的两党制，也有像法国等国的多党制，并且以后者情况居多。

在资产阶级为自己营建上述政治体制的同时，包括工人阶级以及中产阶

级在内的社会普通阶层，也在为实现自己的政治利益而努力奋斗着。工人政党创建后，受到广大工人阶级的支持，其影响日益扩大。德国社会民主党在恢复合法地位的当年（即 1890 年），便在国会选举中获得了最多的选票；到

1912 年，它已成为国会中的第一大党。西欧、北欧各国的其他许多工人政党，也都成为与本国资产阶级政党并立的主要政党。与这种形势相伴随的，是工人运动日益转向争取普选权的斗争。这一方面是工人自身政治上的要求，另一方面也是工人政党谋求新的政治权利的需要。随着工人运动的发展，工人们已经不再满足经济条件的改善，他们同时也在要求政治地位的提高。作为政治地位提高的一种体现，便是争取到公民普选权。另外，这时工人阶级中的技术熟练工人，甚至公司“白领”雇员的成分也已大大增加。与传统的产业工人不同，他们拥有一定的自我利益需要保护，因而较倾向于在既有的合法政治体系下获得一般权利。他们于是也就更加热衷于获得普选权。另一方面，面对自己在国内政治中不断取得的胜利，各国的工人政党也越来越倾向于借助已有的政治体系，来实现自己的最大的政治影响。作为其前提，首先就必须要有自己的选民。因此，这些工人政党也都支持和鼓励工人争取获得普选权。这已成为工人运动的一个重要目标。

与此同时，中产阶级也在争取自己的政治参与权。虽然他们的经济地位比工人高，但他们还不能跻身真正的资产阶级的行列、获得与他们一样的政治权利。作为相对来说最为年轻的一个社会集团，他们还不具备像工人阶级那样的集体参与政治的能力。因此，他们只能先谋求一些个人的基本的政治权利。直到 19 世纪晚期，代表政治参与的公民选举权在多数实行代议制的欧美国家还只限于资产阶级；不但工人阶级不能被普及，就连一般中产阶级也没有这种权利。现在，争取获得普选权便成了他们共同追求的目标。

到 19 世纪末 20 世纪初，给予中产阶级和工人阶级等普通阶层的公民以普选权已经成为一种潮流。资产阶级当中的自由派对此表示赞同。他们认为，这样正可以吸引社会下层加入到支持其既成社会、政治体制的行列中来。面对工人阶级和中产阶级的强烈要求，资产阶级与特权集团中的其他保守势力也不得不承认：不实行这种普选权已是得不偿失。于是，各国一个接一个地承认了普选权。19 世纪 70 年代以前，欧洲只有法国、德国、瑞士等少数国家规定了成年男子的普选权。1884 年，英国将 1867 年改革后给予市镇产业工人的选举权扩大到农业工人，从而使英国工人获得普选权的人数有了较大幅度的增加（英国完全实现普选权要到第一次世界大战结束的 1918 年）。从90 年代起到第一次世界大战前，除俄国以外，几乎所有的欧洲国家都已实现了成年男子普选权。在斯堪的纳维亚国家，普选权甚至还扩大到了妇女。美国也早在内战后不久的 70 年代规定了包括部分黑人在内的成年男子普选

权。这样，到 20 世纪初，普选权在欧美各国已经普遍地确立起来了。

尽管这种普选权当时一般还仅限于男子，也尽管这种权利在很大程度上并不能保证工人和其他普通社会成员的真正权益，但它毕竟使社会下层开始获得了直接参与社会政治的机会和途径。从这个意义上说，普选权是现代资本主义范围内社会民主的一种体现。它的确立标志着现代西方民主政治的一个开端。这表明，西方政治这一时期不仅在体制上，而且在权利关系上也发生着相当深刻的变化。

社会保障制度的诞生 如果说 19 世纪末到 20 世纪初欧美国家的政治发生了比较大的变化，那末这种变化也同样发生在社会领域里。

从形式上来说，变化比较早地出现在德国。由于德国在第二次工业革命中的发展异常迅速，因快速工业化而引起的社会矛盾也异常突出。一方面是工人贫困化和生产劳动条件恶化的情况非常严重，另一方面，在经济快速发展中又出现了更多使其改善的机会和可能。因此，德国要求改善工人条件的呼声特别强烈。在此背景下，德国社会主义的工人政党也得到了特别迅速的发展。1875 年，两个主要的工人政治组织联合成立了统一的“社会民主党”。它在工人中获得巨大支持。对于刚刚统一的德意志帝国来说，解决主要存在于下层工人中的社会问题，同时遏制威胁到统治集团——包括皇帝、贵族、军队以及大工业资产者——地位的社会主义政党的影响，也就变成了一项十分紧迫的任务。于是，在颁布禁止社民党活动的“反对社会主义非常法”之后不久，俾斯麦政府又转向通过对工人实行社会保障来解决与其相关的社会问题和社会矛盾。1881 年，俾斯麦颁发宣布对工人实行社会保障的文告。之后，德国政府从 1883 年到 1889 年连续颁布了三项有关实施这种措施的立法。它们是：《疾病保险法》《意外工伤保险法》和《老年及残疾保险法》。根据这些立法，工作中生病、遭受工伤以及年老和导致残疾的工人，分别可以获得某种保险。其所需保险费用，有的由雇主与工人双方承担，有的由雇主单独负责，也有的由雇主、工人和政府三方承担。这是欧美资本主义国家最早的关于社会保险的国家立法。以往资本主义国家，对于因资本主义发展，特别是工业化发展所造成的贫困化以及生产劳动环境恶化等社会问题，是放任不管的。即便有像英国“贫民法”（又称“济贫法”）那样的立法，也只是对贫困者施以某种监管。而自俾斯麦开始的德国立法，则第一次建立起一个较为系统的社会保障体系。当然很明显，这时德国的社会立法改革，其性质与后来其他资本主义国家的社会立法改革是有所不同的。首先，这时的德国还不是纯粹的由资产阶级主导的国家；其次，它还带有强烈的反社会主义的政治倾向。

德国的上述社会保险立法在俾斯麦之后继续得到扩充，补充了有关工厂制度、童工保护等方面的新内容，并最终在 1911 年形成了一部共有近两千个

条文的大型社会法典。到 1913 年，约有 1450 万德国人获得了保险。德国最先建立的系统的社会保险制度，成为欧洲各国仿效的榜样。

受到德国的影响，英国在本世纪初也出现了著名的由自由党领导的改革。由于英国是最早资本主义化和实现工业化的国家，由此而产生的社会问题也就更早地显现出来。但是，因其有着强烈的自由主义传统，英国政府只将自己解决社会问题的责任限制在最低程度。1834 年议会修订的“贫民法” 就体现了这一原则。直到 70 年代以后，英国才陆续出现了个别的照顾工人权益的社会立法，如保护童工、女工，设立工厂卫生检查制度，对部分遭受工伤的工人实行补偿等。但这些立法内容依然十分有限，也很不成系统。德国的社会立法对英国上层集团，尤其是自由党人产生很大影响。1906 年，自由党上台执政，遂掀起一个社会立法改革的高潮。自由党政府推动议会通过了一系列有关社会保障的立法，内容包括：所有行业遭受工伤事故的工人均享受雇主提供的赔偿补助金；煤矿工人（最先）享受一天八小时工作制；贫困家庭的子女上学可以在学校免费享用午餐；普通家庭的儿童可以得到一定的医疗照顾；70 岁以上收入较低的老人可以领取每周 5 先令的养老金等等。而体现这一时期最大改革成果的立法还是 1911 年由财政大臣劳合·乔治提出的

《国民保险法案》。这是英国第一个系统的国家全民保险法案。当时就该法

案存在两种主张：一种是包括劳合·乔治本人在内，倾向于对劳动者实行直接救助；另一种则以当时代表自由党担任贸易大臣的温斯顿·丘吉尔为代表，倾向于通过缓解失业问题来对穷人实行间接救助。因此，法案的内容也体现了这两个方面：它既要求对有疾病的工人提供健康保险和在保险范围内的免费医疗，同时也要求为某些工种的工人提供失业保险。而建立和实施这些保险所需的费用是由工人、雇主和政府三方承担。这样，英国也就有了自己的正式的社会保险制度。为了解决由实行社会改革而扩大了的资金问题，劳合·乔治还通过其著名的 1909 年预算案（被称为“人民预算案”），将征收财产累进税的原则第一次引入了英国的税收制度。这显然是一种有利于穷人的税收制度，因此可以导致一种更为平等的社会分配。以后工党继承自由党开启的改革，进一步确定了追求普遍化的社会福利的目标。

同样的制度也在欧洲许多国家里建立起来。但领导建立这种制度的政治力量的情况却有所不同。德国是由具有普鲁士国家主义传统的帝国政府完成的这一任务；英国则是很快就要面临衰落的自由党人的政府。在其余的大部分国家，虽然也都是自由党人或自由派政府（只有奥地利的情况较接近于德国），但这些国家的自由党或自由派却正值鼎盛。自由党是以新兴的工业资产阶级为主，同时也包括部分上层中产阶级的政党。这里，英国自由党和其他各国的自由主义党派在国内面临着不同的形势。英国国内的保守党和正在崛起的工党，在社会不同的阶层中分别有着深厚的社会基础。随着保守党日益将自由主义纳为自己所支持的英国的正统，以及工党作为新兴社会民主力量的代表与部分中产阶级接近，原来自由党所代表的社会力量日趋化解，并逐渐为另两个政党所吸收。因此，自由党在英国已面临着衰落。可在其他国家，情况却是另一种。那里的保守势力大多依然顽固地拒绝自由主义，而工人政党又不愿背离自己传统的社会基础过远。因而，那里的自由主义政党拥有较多存在的空间。正是这些自由党人和自由派，在各自的国家发起了与德、英同样的社会改革。从 19 世纪 80 年代到第一次世界大战之前，法国、意大利、奥地利（奥匈帝国中的奥地利部分）、瑞士、比利时、丹麦、挪威、荷兰、瑞典和西班牙等西欧、中欧国家，都程度不同地建立了社会保险制度；除俄国和巴尔干地区以外的欧洲各国也都有了相当完善的工厂法和劳动法。这样，最初的社会保障制度就在欧洲大部分国家诞生了。

美国的情况又与欧洲各国不同。因其拥有得天独厚的经济发展条件，那里工人的贫困化问题显得并不像欧洲那样突出（直到后来“大萧条”时期）。然而，垄断资本势力的恶性膨胀，却也在美国社会中引起了种种“丑恶问题”，包括企业间特别是大企业对小企业的不公平竞争与残酷兼并，社会中充斥的金钱政治和腐败，以及垄断资本对劳工的无情使用等等。这些问题使得除垄断资产阶级之外的各个阶层受害。于是，19 世纪末到 20 世纪初，主要由资产阶级中的新自由派和中产阶级发起，美国掀起了一场声势浩大的“进步运动”。这场运动涉及从反托拉斯到地方民主改革的广泛的社会问题。作为内容之一，其中也包括若干保障工人基本权利的社会立法。这些立法当时大多还仅限于州一级，内容也远未达到欧洲国家以社会保险为中心的社会保障制度的水平。不过，美国此时拥有了日后正式社会保障制度的最早的雏型。

在建立社会保障制度的同时，欧美各国还都开始发展起庞大的现代公用事业。到 1914 年，在现代化程度较高的城市里，普遍都建立了一个以前从未有过的新型的公用事业网。它包括公共卫生设施、自来水、煤气、电力供应、

交通运输、医院、商场、职业介绍所、博物馆、学校、图书馆、公园、游艺场所和体育场等等。然而最重要的是受到政府空前鼓励的公共教育。对于初等普及教育，不少国家都规定了义务免费教育的原则。政府还对从初等到高等的不同类型的学校直接给予财政上的支持。这就为包括一般国民在内的绝大多数社会成员空前地提高他们的素质创造了条件。

或是出于自由放任的传统，或是由于资本主义经济尚不够发展，以往欧美国家对于上述领域是不加关注的。而社会保障制度的建立和社会公用事业的发展表明，资本主义国家的社会职能已经有了明显的扩大。