第二节 美国罗斯福新政

寻求摆脱危机的途径 美国是资本主义的后起之秀，在第一次世界大战中发了横财。战后由于新技术、新设备的采用，固定资本的更新及生产合理化运动，美国出现了 20 年代的繁荣。这次繁荣使许多人陶醉，以为进入了千年盛世。1929 年初，新总统胡佛在就职演说中宣称“我对国家的未来毫不忧虑，它光辉灿烂，充满希望”。然而繁荣仅维持了不到十年。1929 年 10 月危机首先在美国爆发，1929～1933 年美国始终处于世界经济危机的中心。1932 年美国的工业生产几乎下降一半，整体经济水平又倒退至 1913 年。1932 年已有 86，000 家工商企业停产，1933 年初全国失业工人 1700 万，在业工人的工资也下降 35％～40％，农业总收入比 1929 年下降 60％，100 多万农户破产。作为垄断资本最高形态的金融资本也濒于瘫痪，至 1933 年，全国

5500 多家银行倒闭，千百万美国普通人的多年积蓄付诸东流；仍在维持的银

行库存现金不过 60 亿美元左右，而要兑付的是 410 亿美元的存款。华尔街的证券交易所和芝加哥的商品交易所都正式关门，金融活动陷入严重混乱和窒息状态。

对这场不期而至的危机，美国企业界和政界的领袖人物均没有清醒的认识，他们没预料到危机会带来如此严重的后果，也不懂得危机的根由何在。总统胡佛仍然深信美国的经济制度是健全的，政府不应对企业进行干预。尽管如此，面临前所未有的严重危机，胡佛政府还是采取了反危机的措施。1930 年，美国国会通过了斯穆特·霍利关税法，规定近千种商品价格，用以保护国内工业品的市场。

然而这一尝试性的努力微不足道，它不足以制止大危机及随之而来的一系列社会经济问题。经济情况仍在恶化，失业美国人的生活异常困苦。成千上万的美国人失去了工作，失去了存款，失掉了保险金，最后因无力偿还抵押债务而失去自己的住宅和土地，流落街头。不到两年时间，用空包装盒和破木板、破铁皮等搭起的棚户区如雨后春笋般出现在美国各个城市，无家可归的人蜷伏其中，沦为乞丐。这些棚户区被称作“胡佛村”。

面对如此严重的经济社会形势胡佛坚持认为危机根源不在美国国内，而在欧洲，美国所能采取的最适当的办法，只是使美国经济免受牵连。从 1931 年秋天起，胡佛所作的努力就是保持美国的金本位。根据胡佛的建议，美国会 1931 年 8 月通过议案，拨款 1.25 亿美元，扩大联邦土地银行的信贷能力。

次年 7 月，又建立了国内信贷银行系统，供房屋抵押契据贴现之用。这些措施旨在使储蓄银行、保险公司和建筑信贷公司得到抵押借款人应偿还的现金，以免取消抵押品赎回权。避免成千上万的美国人失去住宅。1932 年 2 月， 国会又根据总统要求通过法案，拨出价值十亿美元的黄金，以应付欧洲人用美钞兑换黄金之用，以使美国维持金本位。然而黄金继续外流，金本位制不再能自动调节 国内与国际贸易以及经济循环，而是使经济螺旋式下降，萧条越发加深。1932 年 1 月，胡佛政府又成立复兴金融合作署，资金五亿美元， 由联邦政府向企业、银行、保险公司贷款，防止它们倒闭。但是复兴金融合作署仍不能满足银行对新资金的基本要求，且贷出的款项大部分落入各银行和信托公司手中。

在严重的危机面前，胡佛政府仍恪守自由放任的政策，反对联邦政府大规模干预经济，更反对由联邦政府实施救济政策，胡佛认为救济是地方慈善

机关和地方政府的事，为此，他在 1930 年 10 月，先后驳回由联邦紧急救济委员会和纽约州民主党参议员罗伯特·瓦格纳提出的联邦公共工程方案。直至 1932 年 7 月 21 日胡佛才不得不签署一项法案，授权复兴金融公司贷款 15 亿美元用于地方的公共工程，以扩大就业提高消费。在农业方面胡佛政府曾经责令稳定价格收购农产品，但难以刹住物价的跌势。他拒绝联邦农业局提出的由联邦政府采取行动，调整农业耕地面积和农业生产，制订提高农产品价格的计划，对农业进行控制的主张。农业危机旷日持久，并大有逐渐深化之势。

直至胡佛任职的第四个年头，危机仍在继续蔓延，农产品价格继续下跌， 出现失业工人示威，农民骚动，退伍军人要求发给补助金的游行。胡佛任职期间虽然一直在寻找摆脱危机的途径，也曾经作了些努力；但是他始终坚持他在 1928 年竞选演说中一再着重强调的信念，即自由放任主义是美国制度的核心，是美国繁荣的根源，因而反对国家大规模干预经济。他所作的努力虽然在美国历史上也属前所未有，但是对于如此深刻的危机来说，不过是杯水车薪。局势在恶化，美国人民对胡佛政府失去了信任，甚至有人对现有制度也丧失了信心，人们在期待着，希望 1932 年的选举，能选出一个给他们以信心和希望的人物。在这种形势下，1932 年选举中，民主党人罗斯福以普选票超过 57％，并以 472 张对 59 张选举人票的绝对优势当选美国第三十二届总统。

罗斯福新政 富兰克林·德拉诺·罗斯福（1882～1945 年）祖籍荷兰。出身显贵家庭，先后就读于哥伦比亚大学和哈佛大学。他娴于辞令，很有政治胆略，个人感情奔放，曾任海军助理部长和纽约州长。1932 年罗斯福在芝加哥接受民主党的总统候选人的提名时，就向欢呼的代表说，“我向你们， 也为自己在这里保证，为美国人民实行新政。”从此，“新政”就成了罗斯福政府反危机的总称。

1933 年 3 月 4 日，千百万美国人坐在收音机旁收听新总统的就职演说。

51 岁的罗斯福在就职演说中说，“我们不得不恐惧的唯一事物，是恐惧本身。”“只要国家仍处在危急存亡的关头，我就要求国会授予我应付危机的那种唯一的最后手段——广泛的行政权，使我可以向紧急状态宣战，就像真正有外敌入侵时一样。”

上台伊始，罗斯福心中并没有一幅新政的完整的蓝图，许多新政措施是根据情况的变化而应急采用的，但是罗斯福及团结在他周围的热心于新政事业的专家智囊团的顾问们的指导思想比较明确，即经济发展形势、生产及市场结构的变化已使古典的自由放任主义理论过时，现代经济的管理的出路应该由政府来进行有组织的规划。因此，必须放弃胡佛的自由放任主义政策， 加强政府对经济活动的干预，至于如何干预，在怎样的程度和范围内干预， 还有待于在新政的实践中摸索。从后来实践的新政主要内容来看，可以用“三R”来概括，即救济（Relief）、复兴（Recover）和改革（Reform）。

最初一批重要的新政立法是在 1933 年 3 月 9 日至 6 月 16 日通过的，因此在美国历史上有“百日新政”之称。

新政是从整顿改革危机最深的金融业开始的。就职演说之后，罗斯福即宣布全国银行一律休假一天。接着国会召开特别会议，讨论罗斯福的顾问们及胡佛政府财政部将卸任的一些工作人员通力拟订出的紧急银行法案。3 月 8 日参众两院以上喊声通过这项法案，送还总统签署。法案通过之迅速，意见

之一致前所未有，民心为之一振。该法案授权总统对个别银行进行审理，凡有偿付能力的银行才允许开业。3 月 12 日罗斯福第一次发表炉边讲话，向人民保证银行储蓄是安全的。6 月通过格拉斯—斯特高尔法，该法规定，联邦储蓄银行管理银行投资，使投资银行和商业银行分开，限制银行的投机活动。同时成立联邦储蓄保险公司，对 5000 元以下的小额存款实行保险，以保护储户。1934 年又通过证券交易法，成立证券交易委员会，管理证券交易，制止证券交易中的欺诈行为，要求银行在发行新证券时，必须将有关资料公布于众。这些法案初步稳定了国内金融秩序。

在国际上，为了加强美国经济地位，1933 年 3 月，即宣布停止黄金出口， 4 月宣布放弃金本位。1934 年 1 月通过黄金储备法，由财政部掌握全国黄金， 禁止黄金流通，使黄金用于国际贸易及充当发行钞票和存款的储备金。规定黄金与美元的比价是 1 盎司黄金等于 35 美元，美元贬值约 40％，以增强美国在世界市场上的竞争能力。

新政的另一重要内容是调整农业。1933 年 6 月通过了农业调整法。该法主要采取两项措施，一是减耕，缩小现有的耕地面积，以控制生产过剩来增加农民收入，并以增收面粉厂、纺织厂和屠宰厂等农产品加工企业的加工税， 来补贴减耕农民的经济损失；二是所谓保持平价，由政府补贴来维持农产品的价格，以使农民的经济收入和购买力恢复到 1909～1914 年的水平。农业调整成果显著，农产品不可控制的局面得到改善。农产品价格提高，从 1932 年到 1936 年农业纯收入增加了 50％，农民抵押贷款大幅度下降。但是减耕的实际损失转嫁给了消费者，在减耕过程中，受益最多的是大农场主，许多分成农被迫离开土地。当千百万人食不果腹的时候，却大量毁掉农产品，连下令这样做的美国农业部长亨利·华莱士也说，“毁掉正在生长的庄稼，这完全违背人类最健全的本性。”这种人为破坏生产力的做法受到各界的批评， 1936 年高等法院宣布此法令无效。

处于深刻危机中的美国工业也急需整顿调整。1936 年 6 月，美国国会通过了全国工业复兴法。罗斯福称之为“美国国会制定的最重要、最具有深远意义的立法”。该法的宗旨是，通过订立公平竞争法规，协调各部门的企业活动，促进工业组织起来，在各贸易集团之间进行合作。为达此目的，成立“全国复兴署”，由它协调国家、企业主和劳工之间的相互关系，共同拟订公平竞争法规，订出各企业的生产规模、价格、销售范围的规章 。凡是接受法规的企业，一律发给上面印有，“我们尽我们的职责”的蓝鹰标志，约两百万雇主接受了公平竞争法规。根据全国工业复兴法规定，暂时取消反托拉斯法对垄断的限制。另根据工业复兴法，内 政部还成立了一个公共工程署， 举办各种公共工程，减少失业大军。

为缓和危机中紧张的劳资关系，全国工业复兴法第七条第一款对劳工权利有了明确的规定：“工人有权组织起来，可选派代表与雇主进行谈判，签订‘集体合同’；雇主不得以工人参加何种组织作为雇佣条件；雇主必须遵守最高工时和最低工资限额，不得雇用童工。”这一规定大大推动了工会组织的发展，使许多雇主怨恨不已。

公平竞争规约保护工厂免受竞争之苦，它们可以停止降低价格和工资； 它保护了那些勉强支撑的企业，却不利于那些可以按照低于一般市价的产品价格进行生产营利的企业。在危机严重关头，这种规约不无作用。一旦经济情况好转，雇主们便对规约群起而攻之。到了 1935 年除同业工会和工会组织

外，多数人反对它。1935 年最高法院宣布工业复兴法违宪而完全停止执行。新政的另一主要内容是救济工作，1933 年 5 月国会通过联邦紧急救济

法，成立联邦紧急救济署，由后来成为罗斯福得力的私人顾问的霍普金斯主持救济署的工作。霍普金斯以其卓越的组织才能把救济款拨往各州。次年开始把单纯救济改为“以工代赈”，给失业者提供从事公共事业的机会，维护了失业者的自力更生精神和自尊心，受到广泛赞誉。

与以工代赈政策有直接联系的是百日期间通过的公共工程和保护自然资源法案。1933 年 3 月即成立了民间资源保护队，组织 18 岁到 25 岁的男青年

种树，建水坝，扑灭森林火灾，种植防护林。每批 25 万人，每期半年，由陆

军协助组织，进行军事编制。在遍及全国的 1500 个营地劳动，到大战爆发前，

约有 200 万青年参加这一活动。1935 年，国会拨款 45 亿美元，加强公共工程。仅霍普金斯主持的工程振兴局，1936 年就吸收了 300 万人员兴建遍布全国的立体交叉公路、体育馆、美术馆、医院等。新政期间最惊人的开发自然资源的工程是田纳西河的开发。1933 年 5 月国会通过麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令，据此法令成立田纳西河流域管理署，其开发计划包括控制洪水泛滥、改良土壤、航运、建立水电站等宏伟目标，该工程成为新政功绩中最杰出的一项。工程开始后，田纳西地区农村中的用电家庭由 10％增至 90％。一种崭新的生活在这原来经济落后地区展开，该地区经济有了飞跃的发展。

除上述以外，危机期间各种社会矛盾的尖锐化，迫使美国向福利国家迈出重要步骤，1935 年 8 月 14 日，国会通过社会保障法，对失业者、老人、残废者给予一定的社会保障。该法规定，对残废无谋生能力者提供救济，年满 65 岁的退休劳动者，根据其原工资水平，每月获 10～85 美元养老金，失业保险金的一半保险费由工人和雇主各交付相当工资的 1％，另一半保险费由联邦政府拨付。这项法令，加上 1935 年通过的对大公司征收超额累进税的法令，使社会财富分配的差距相应缩小，有利于社会稳定。

由于新政的工业复兴法被信奉自由放任政策、敌视新政立法的最高法院于 1935 年 5 月 27 日宣布为违宪，该法中有关劳工权利的第七条第一款也随之被废止，激起了工会组织的激烈抗议。罗斯福认为得不到有组织的工人群众的支持，社会稳定无从谈起，新政难以保持，政府统治也难以巩固。于是， 在罗斯福的大力支持下，国会很快通过了《华格纳法》即《全国劳工关系法》， 用以代替被废除的工业复兴法第七条第一款。该法规定，不公平地对待劳工的行为为非法，这些行为包括解雇参加工会活动的工人，把他们列入黑名单。工人有组织工会的权利，雇主不得干预控制劳工组织，不得拒绝与工人集体谈判合同。依据该法而成立的劳工关系委员会，负责处理劳工与雇主的申诉。这一立法是罗斯福劳工政策的体现，是新政后期的一项重要改革立法，对于稳定社会、复兴经济起了重要作用。

1938 年 6 月，国会又通过了关于最低工资和最高工时的立法。该法规定

每周工作 40 小时，七年后每小时工资不得少于 40 美分。这种立法无疑有利于劳工民众。

新政贯穿始终的中心内容是致力于复兴经济和实现社会改革。不过以1935 年为界，前后期的中心政策有所不同。前期，1933 年的严重局势和绝望情绪，要求实施大刀阔斧的经济措施，以阻止危机进一步恶化，并医治严重经济危机造成的创伤。到 1935 年，经济已部分复苏，国民情绪也发生变化， 政治上的分歧日益增加，控制经济的愿望减少；因此，1935 年以后，新政侧

重于一些具有长远意义的政治、经济和社会改革。这时，推行新政的人抛弃了新政初期奉行的统制市场的理论，更为明确地接受凯恩斯的学说，倾向联邦政府干预经济，制定新的运作规则，促进经济复苏。到 1939 年，欧洲战争乌云密布，人们的注意力转向对外政策，新政至此告一段落。

对新政的评价 1933～1939 年，罗斯福政府实行的各项新政措施几乎涉及美国社会经济生活的各个方面。其中多数措施是出于使美国走出危机、最大限度地减轻危机后果的具体考虑，还有一些是从资本主义长远目标出发的长远规划。尽管罗斯福本人及其经济顾问们没有对新政进行总体论证，也没有提出完整的理论依据，但新政所体现出的国家政权干预经济生活的倾向是明显的。运用政权的力量，加强对经济生活的干预，局部调整原美国经济体制与政治体制中不适应现代经济运转的环节 ，限制资本主义生产与分配过程中的某些负面效应，使美国经济更顺畅发展，是新政活动的基本内容和基本目标。

新政是为了对付经济危机而应急出台的，它的直接效果是使美国避免了经济大崩溃，有助于美国走出危机。从 1935 年开始，美国几乎所有的经济指

标都稳步上升。国民生产总值从 1933 年的 1415 亿美元增至 1939 年的 2049

亿美元。失业人数从 1200 万降至 1939 年的 800 万。新政的实施为千百万人提供了就业机会，使经济发展不平衡和社会分配不平衡的状况有所改善。在保证垄断资本安全有效地获取高额利润的同时，也保证贫困失业者的最低生活水准，有利于危机年代美国社会的稳定，使危机中的美国避免出现激烈的社会动荡。

大危机对于在繁荣幸福的环境中成长起来的一代美国人民来说，是一次猛烈冲击。面对突如其来的大规模失业，排队领取救济品，靠政府救济度日的情景，美国人民惶然不知所措。危机冲击着他们对自己的前程和价值观念的信心，也动摇着他们对美国国家制度和美国国家未来的信心，这种普遍存在的民众情绪，是法西斯主义滋生的土壤。在新政前夕危机最严重的时候， 美国也出现了“银衣社”、“黑衣社”等法西斯组织。新政的实施不仅缓解了危机，稳定了社会，也恢复了美国人民对美国国家制度的信心，有效地摆脱了法西斯主义对民主制度的威胁，为后来美国参加反法西斯战争奠定了政治的和经济的基础。

从历史的角度看，新政继承了美国进步主义传统，并代表了改革的趋向， 在灾难性的经济危机面前，新政一改以前历届美国政府所信奉的自由放任主义，开国家政权大规模干预国家经济活动之先河。新政实施者的本意是为维护经济危机冲击下的美国传统、美国制度，其做法在一定程度上调整了生产关系，把美国推上国家垄断资本主义的发展道路，给二战以后美国政府的经济政策和措施以深刻影响，在很大程度上决定了二战以后美国社会经济的发展方向。