第四节 裁军问题与巴黎公约

裁军问题 1919 年 4 月 28 日在巴黎和会上通过的国联盟约，声称要“增进国际间的合作并保持和平”。为了实现这一宗旨，规定各成员国“必须将本国军备减至最低之限度，以足以保卫国家安全及共同实行国际义务为限”。然而，第一次世界大战以后，特别是 20 年代相对稳定时期，随着各国经济实力的增长，西方各主要大国竞相发展各自的军事力量，军备竞赛有增无减。1929 年与第一次世界大战前相比，法国的军费开支增加 30％，英国增加 42

％，意大利增加 44％，日本增加 142％。各国人民对各国政府间的军备竞赛忧心忡忡，强烈要求裁减军备。英、法、美等大国为了限制别国军备，欺骗舆论，平息本国人民的不满，也打起了“裁军”大旗。20 年代，国际政治舞台围绕裁军问题展开了一系列外交活动。

早在 1920 年，国联就成立一个非政府组织的临时裁军委员会。由于该委员会把保证“国家安全”作为裁军的必要前提，裁军没有任何进展。洛加诺会议之后，国际社会要求裁军的呼声日高，1925 年 12 月，国联在日内瓦正式成立包括英、法、美、苏等 26 国代表参加的裁军筹备委员会，其任务是筹

备在 1926 年正式召开国际裁军会议。

然而，西方各大国祭起“裁军”这面旗帜的目的，是想裁减别国的军事力量，保持和发展本国的军事实力。英国和美国希望裁减法国的陆军，削减其作为欧洲第一大陆军国的军事力量；法国则希望通过限制建造大型舰只来削减英国和美国的海军实力和海上霸权；德国则以军备平等为借口，要求重整德国的军备。在筹委会存在的七年当中，举行过多次会议，每次会议都拟定一个公约草案，但没有获得任何一个与会国的同意。苏联于 1927 年 11 月参加裁军会议筹委会。苏联外交人民委员李维诺夫在会上坚持全面裁军的立场，提出解散全部陆海军，销毁一切武器，取消国防部的全面裁军方案。李维诺夫认为只有通过普遍的彻底放弃军备的直接办法，才能制止战争危险， 防止战争。但西方国家以国联盟约只规定缩减军备而不是彻底裁军为由，否决了苏联的建议。此后，苏联又提出大量裁减轰炸机、坦克等进攻性武器， 大国实行累进裁军的局部裁军方案，也被列强拒绝。

在筹委会中，不仅在重大原则问题上各国根本不能达成任何协议，就是在筹委会下设各技术小组处理的各种具体问题上，各国也是各持己见。这些问题表面上看是技术性的，但实际争执却源于迥然不同的民族利益和立场。甚至“军备”一词包括什么内容，是否要把军事潜力也包括在内这样的问题， 也是众说纷纭，争执不休。裁军谈判旷日持久，筹委会一拖再拖，正式的裁军会议陷入难产。

直至 1930 年底，筹委会才草拟一份裁军公约法案，并附筹委会成员国的

46 项保留条件，交国际裁军会议讨论。1932 年 2 月 2 日，在远东的战争乌云已经聚积之时，国际裁军会议才正式召开。62 个国家的 4000 名代表云集日内瓦。会议开始后，各大国代表抛出各式各样的裁军方案。法国总理塔迪厄首先在会上提出将重型武器和进攻型武器交国联指挥，建立国际警察部队， 对破坏国联盟约和裁军公约者进行制裁的“塔迪厄方案”。英国代表从欧洲均势政策出发，支持德国军备平等的要求，建议有限裁军。美国代表提出销毁重武器和化学武器的“质量裁军”的建议。这些方案反映了西方各大国的利益及它们之间尖锐对立的矛盾。苏联在全面彻底裁军方案被否决之后，要

求按比例递进裁军。德国强烈要求“军备平等”，已经在远东开始其侵略行径的日本，则反对任何方式的裁军。

经过五个月的激烈交锋，会议没有任何进展，许多小国代表因失望而愤然离去。迟至 7 月，会议才通过一个没有具体数字和确切比例，也没有任何实际内容和实际约束力的裁军决议。裁军会议的第一阶段就这样草草收场， 西方各大国在裁军问题上的矛盾没有解决，反倒深化。1932 年 9 月，德国以未获军备平等权为由，第一次退出裁军会议。在德国的要挟面前，列强一片恐慌。1932 年 12 月 11 日，英、法、美、意、德五国达成协议，同意德国“在保障集体安全体系内享有平等权利”，德国的“军备平等”要求和法国的“安全”要求都得到一定程度的满足，德国重返裁军会议。

1933 年 2 月，裁军会议复会以后，法国为限制德国，又抛出把欧洲所有军队一律改为短期服役的民兵，进攻性武器只留作维持国际秩序用的“赫里欧计划”。英国则提出把欧洲主要国家军队的人数限定在 70 万，德国五年后享有真正军备平等权，另设一个裁军委员会进行监督的“麦克唐纳计划”， 美国总统罗斯福呼吁各国首脑支持英国的方案。希特勒为了掩人耳目，欺骗舆论，以便加快重整军备的步伐，也在一次演说中表示原则上接受“麦克唐纳计划”。对德国军备最为敏感的法国，眼见德国已经磨刀霍霍，坚决要求在裁军前建立军备监督制度。法国还要求把恢复德国的平等权期限由五年延至八年，前四年为试用期，四年以后，再考虑法国裁军和德国重新武装问题。德国坚决反对，并因此于 1933 年 10 月再次退出裁军会议。

1933 年底，羽翼渐丰的希特勒咄咄逼人，再次提出允许德国征兵 30 万， 并可以拥有凡尔赛条约禁止拥有的武器等更高要求，作为恢复裁军谈判的条件，被法国拒绝。德国退出裁军会议以后，各国军备竞赛愈演愈烈。1934 年的裁军会议没有任何希望和成果。同年 6 月，裁军会议不欢而散，裁军问题不了了之。

海军的裁军同样举步维艰。1922 年各海军大国在华盛顿会议上虽然达成关于限制海军军备的重要协定，规定了各国主力舰的总吨位及各国之间的比例，但是条约对潜艇、轻巡洋舰和辅助舰未作规定。华盛顿会议以后，海军军备之争再起。1927 年，英、美、日三个海军强国在日内瓦召开海军会议， 没能就限制非主力舰问题达成任何协议。1930 年 1 月，五个海军强国再次在伦敦召开海军会议，经过激烈的交锋和复杂的谈判，英、美、日三国签定《伦敦海军公约》，重新调整英、美、日三国在驱逐舰方面的比例。根据条约， 日本有权建造相等于英、美巡洋舰和驱逐舰总吨位 70％的同类军舰和同样吨位的潜艇。这次海军协定的成果非常有限，事后，英、美、日扩充海军军备的行动没有受到实质性限制。到 1933 年，美国造舰 37 艘，英国造舰 139 艘，

日本造舰 154 艘，英、日的海军军备增扩速度大大超过美国。

与此同时，法国和意大利在地中海上的海军实力竞争也有增无减。而德国在洛加诺会议后，重整军备速度加快。1928 年，德国政府拨款 8000 万马克，建造万吨级装甲巡洋舰。1930 年，德国已建造出设计巧妙的第一艘“袖珍舰”。它虽然符合和约所限制的一万吨的规定，但是其威力强大的武力装备，却使和约作出限定的目的破产。德国日益增长的海军军备开支，预示着日后德国海军将再次崛起。

巴黎公约 鲁尔冒险失败，接受道威斯计划和洛加诺公约以后，法国在欧洲的地位大大下降。一连串外交上的失利，引起了国内各党派的不满。为

了平息国内逐渐增长的不满情绪，提高自己的国际地位，也为了把美国拉到自己一边，使法国的安全有进一步的保障，法国政府决定利用各国人民对集体安全和长久和平的渴望及美国国内盛行的和平主义思潮，发起一次和平运动，显示自己的和平意向。为此，法国外长白里安接过美国和平主义运动的主要发言人、哥伦比亚大学教授、卡内基国际和平基金会经济和历史部主任肖特威发出的“摒弃以战争作为国家政策的工具”的呼吁，于 1927 年 4 月 6 日在巴黎举行的美国参加第一次世界大战十周年庆祝大会上，发表一封致美国人民的公开信，建议法美两国缔结一项条约，保证相互永不交战。随后，6 月 30 日，白里安又正式照会美国国务卿凯洛格，建议缔结一项双边友好条约，谴责并摒弃战争，不以战争作为国家政策的工具，和平解决彼此间的一切争端。

美国与法国之间本无尖锐的矛盾冲突，但美国不愿意因单独与法国缔结条约而卷入欧洲冲突。在各国人民和平呼声日高的形势下，又不便直接拒绝法国的建议，有损于美国的和平形象。美国国务卿凯洛格经过半年的精心考虑与策划，决定接过法国递过来的和平旗帜，把双边的内容变成多边的条约。1927 年 12 月 28 日，凯洛格回复法国政府，建议由美、法共同倡议，先由美、英、法、德、意、日六大国签署白里安提出的非战公约，然后，普遍邀请一切国家参加。美国这样做，既可以保证欧洲安全，有利于其在欧洲的投资， 从欧洲的和平中获得巨大经济利益，又希望通过这个举世参加的非战公约， 拉起一个由美国主导的新的国际组织，与英、法控制的国联抗衡，从而达到其在巴黎和会上想要达到而未达到的做世界政治霸主的目的。

美国的回复与法国最初的意愿大相径庭。法国既不愿意在欧洲对德国和意大利承担非战义务，也不愿意放弃其和英国处于凡尔赛体系中心的位置， 更不愿意把和平盟主的角色让给美国。但是，刚刚获得诺贝尔和平奖的白里安又不能在世人面前拒绝以“和平”为主要内容的，又是自己最先提出来的“和平”方案。于是，法国于 1928 年 3 月 26 日向美国提出四个签约条件： 第一，条约必须在世界各国签署之后才能生效；第二，公约不排除各国合法的自卫权利；第三，签字国对违反公约的国家不承担非战义务；第四，公约不得妨碍以前根据国联盟约和洛加诺公约所承担的义务。法国提出这些保留条件是为了使公约不了了之。一心想达到自己目的美国认为关键在于六国首先签约。于是，它抛开法国，直接与其他四大国磋商，争取它们的支持。德国由于条约由“双边”变成“多边”，把不利于德国变成不利于法国，首先表示赞同。英、意、日虽然态度冷淡，但不好表示反对，只得原则同意。英国提出保护“特殊利益”的保留条件。所谓“特殊利益”是指公约牵扯到它拥有“特殊利益”的国家和地区即涉及其殖民地时，英国政府拥有专门解释的权利。美国当然也有“特殊利益”需要保护，对于英、法的保留条件并不在意。最终，六大国取得一致，1928 年 8 月 27 日，美、法、英、德、日、意等国在巴黎签署了《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》，即《白里安—凯洛格公约》，亦称《非战公约》。

条约共三条内容。第一条规定，各缔约国“在相互关系方面，放弃战争作为执行国家政策的工具”；第二条规定，“在处理各国之间的争端或冲突时，不论其性质如何，起因如何，只能用和平方法来解决”。第三条规定， 各国按各自的法律程序批准该条约。最初，苏联没有受到邀请，苏联方面指出，排除苏联参加谈判，表明发起国要把条约变成反对苏联的工具。公约签

字时，美、英、法才被迫邀请苏联，1928 年 8 月 31 日，苏联宣布同意参加

这一公约，但不同意任何保留条件。公约 1929 年 7 月 25 日生效，到 1931

年，共有 64 个国家在巴黎公约上签字。

《非战公约》宣布禁止在任何情况下发动战争。但是，一些大国在签约时提出了保留条件，法国提出每个国家应保留合法的防御权；英国则提出在对自己有特殊重大利益关系的地区进行自卫时，不受条约约束；美国也声明， 各国有权决定是否需要诉诸武力而自卫；日本则声称，对自己有重要意义的“满洲”可以进行战争。如此诸多的保留条件，等于否定了条约本身的非战内容。而条约没有任何条文规定保证和平手段的实行。条约对于不能和平解决的争端，没有提出任何处置的办法，对于非和平的手段也没有提出制裁。可见，条约本身比比皆是的缺陷和漏洞，就使得条约变成一纸空文，没有任何约束力。连条约的发起人之一凯洛格本人在私下也承认，公约只有“教育和道德的价值”。

然而，《非战公约》毕竟是世界上大多数国家签字的一项国际和平条约， 它为各国摒弃以战争作为推行国家政策的工具，以和平手段解决国际间的争端，奠定了法律基础，并为第二次世界大战后国际法庭对德、日两国主要法西斯战犯进行审判，提供了法律依据。应该说，条约是相对稳定时期和平主义努力的一项重要成果。