机构改革

努尔哈赤时期，后金的国家行政机构很简陋，基本上是以旗代政， 一职多能。皇太极为了适应后金政权的封建化和形势发展的需要，以协调满、蒙、汉关系，强化汗权，使其处于独尊的地位，因此逐步建立一套比较完整的国家行政机构。他要求“凡事都照大明会典行，极为得策” [89]，故行政机构，多仿自明制。

天聪三年（1629 年）四月，皇太极设文馆，“命儒臣分为两直，巴克什达海，同笔帖式刚林、苏开、顾尔马浑、托布戚等四人翻译汉文书籍；巴克什库尔缠，同笔帖式吴巴什、查素喀、胡球、詹霸等四人记注本朝政事，以昭信史”[90]。随后，皇太极不断吸收汉人入馆理事，如范文程、宁完我、鲍承先、高鸿中、马国柱、杨方兴、高士俊等。文馆不仅是一个译书、记注的机构，一切往来国书及官员奏章都要经过它办理，而且它的大臣以奏议的方式陈述自己的政治主张，参与议政，可见它已是清代内阁的雏型。

天聪五年（1631 年）七月，皇太极接受汉官宁完我的建议，仿明制设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部以贝勒一人领其事，下设承政、参政、启心郎等分掌其职。除吏部设满、蒙、汉承政各一人外，其余各部皆设满承政二人、蒙、汉承政各一人。参政、启心郎，除工部外，各设参政八人，启心郎一人，而工部设满参政八人，蒙、汉参政各三人， 满、汉启心郎二人。其余办事笔帖式，各酌量事务繁简补授。虽然贝勒们分掌六部事务，但是他们和皇太极已不是原先的平列关系，而是封建的君臣隶属关系。不久皇太极为了直接控制六部，又进一步削弱贝勒的权力，下令“停王贝勒领部院事”[91]，这样就把贝勒置于国家机构之外，皇太极独主政务。

崇德元年（1636 年）三月，皇太极改文馆为内三院，即内国史院， 负责撰拟诏令、编纂史书等；内秘书院，负责掌管和起草对外文书与敕谕、祭文等；内弘文院，负责讲经注史、颁布制度等。设置八承政，分管内三院事务。五月，皇太极又更定内三院官制，内国史院大学士一人， 学士二人；内秘书院大学士二人，学士一人；内弘文院大学士一人，学士二人，其中以满人为主，兼有汉人和蒙古人。内三院的组织和职掌比文馆更完善、更扩大了。内三院的官员参加国家机密，成为皇太极处理政务的得力助手。

六月，皇太极在三院六部之外，设置都察院，其职掌是参加议奏、会审案件、稽察衙门、监察考试等，“凡有政事背谬，及贝勒大臣有骄肆慢上，贪酷不法，无礼妄行者，许都察院直言无隐”[92]。即使奏事不实，也不坐罪。该院的地位在六部之上，官员的设置与六部相同。与此同时，皇太极设立蒙古衙门，负责管理蒙古诸部事务，官制只分承政、参政二等，每等各有三、四员。到了崇德三年（1638 年）七月，更定蒙古衙门为理藩院，设承政一员、左右参政各一员、副理事官八员、启心

郎一员。

内三院、六部和都察院以及理藩院，合称三院八衙门，这是仿照明制建立起来的一套比较完整的国家机构。它虽然同八旗制度并存，但是已逐步取代早先八旗所行使的国家权力。皇太极通过这套政权机构，把权力集中起来。

皇太极在机构改革的过程中，也发现一些问题，有些部门“办事多有缺失”，官员“不实心办事”，更有甚者“各部贝勒多在私家理事” [93]。因此，他为了使国家行政机构，能够有效地发挥职能作用，促使各级官吏勤于职守，提高办事人员素质，不断充实官员队伍，采取了两项措施：一是颁布官员升赏、黜罚、考核等法令，如制定《功臣袭职例》， 后人根据先人功劳大小袭职，所谓“叙各官功次，赐之敕书”[94]。又对部院各级官吏三年考绩一次，有功者赏，有过者罚，以此来督促官吏， 做好工作。二是实行科举制，命生员参加科举考试，吸收大批汉族知识分子参政，这批人“小用之则小效，大用之则大效”[95]，他们被输送到政府部门后，发挥了积极作用。