（一）常平给敛法和农田水利条约

常平给敛法（以下简称青苗法）就是利用国家控制的常平仓的钱谷和广惠仓的一部分钱谷，发放农业借贷，其目的就在“散惠兴利，以为耕敛补助，衰多益寡，而抑民豪夺。”三司条例司的建议原文说道：

“若此行之，非惟足以待凶荒之患，又民既受贷，则于田作之时，不患缺食；因可选官劝诱，令兴水土之利，则四方田事加修。盖人之困乏，常在于新陈不接之陈。兼并之家乘其急以邀倍息，而贷者常苦于不得。常平广惠之物，收藏积滞，必待年贱物贵，然后出粜，而所及者大抵城市游手之人而已。通一路之有无，贵发贱敛，以广蓄积，平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。凡此，皆以为民，而公家无所利其入。是以先王散惠兴利，以为耕敛补助，裒多益寡，而抑民豪夺之意也。”（续通鉴长编纪事本末卷六六）

王安石在周官新义里，说明了有关青苗法的法意所本。周礼：“旅师，掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之，以质剂致民，平颁其兴积，施其惠，散其利，而均其政令。凡用粟，春颁而秋敛之。⋯⋯”王安石训释道：

“掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之者，聚此三粟而用以颁以散也。施其惠，若民有囏阨，不责其偿。散其利者，资之以利本业者，又散以与之。”（周官新义卷七）

周礼详解，于此加以申说：

“平颁其兴积，有不欲而强予之者，致民而受之，当防其或伪冒而取，或抵负而去。故其致之也，有质以立见，有剂以立约，如此，则奸者无所肆其欺矣。平颁其兴积者，不如赊贷待民欲取而后予也。兴，谓兴粟以就民之所聚；积，谓致民以就粟之所积。夫兴粟非民之所欲而必平颁之者，盖乐岁民有余，则或利食新而不欲取粟于旅师，为是而不颁，

则邦物因或腐耗，而贵者反食陈，贱者反食新。邦物因或腐耗，则非所以爱物；贵者食陈，贱者食新，则非所以制节。且方粟贵之时而强予之，及其贱时然后敛之，亦何伤于民哉。无伤于民，而可爱物制节，此其所以平颁也。⋯⋯施其惠者，民有囏厄，则施其惠以賙之也。散其利者，既平颁矣，有资之以利本业者，又散以与之也。⋯⋯然则散其利，不如泉府出贷息矣。夫欲而与之，其利在民；不欲而与之，其利在公。⋯⋯ 平颁其兴积，非民所欲也；施惠散利，则民之所欲也。先王之法，民与公，其利两得焉。”又说：

“方春兴作，则粟宜贵之时，因其不足而出粟以资之。方秋收成，则粟宜贱之时，因其有余而敛之。如此，则为农者不为兼并者之所夺，其生计可积而厚矣。先王之民，所以无贫困之患者，亦以有此术故也。”

（周礼详解卷一五）

这里，按王安石的主观意图，青苗法的目的是：第一，帮助贫苦的农民，在新陈不接之际，田作之时，不致乏食；第二，有了这笔农业借贷，就可以兴水土之利，使田事加修，发展生产；第三，用国家借贷挤掉兼并之家的豪夺；第四，贵发贱敛，既可平物价，又可广蓄积，使新陈可以相易，邦物不致腐耗，所谓公、民两便。

在作法上，把“平颁”与“施惠散利”结合起来，又平均又自愿。同时，又立质剂以防止冒伪与抵负。

韩琦疏引提举常平广惠仓司牒，具见按户等散青苗钱的情况： “每户支钱：第五等及客户，毋得过千五百；第四等三千；第三等

六千；第二等十千；第一等十五千。余钱，委本县量度增给，三等以上户更许增数。”

可见户等越高，可贷之钱越多。有余钱，上三等户更许增给。从这里，可见青苗钱的作用，更有利于物力高的上三等户，兴修水土之利，使四方田事加修，以发展生产。对贫下户和客户的帮助，在解决口粮问题，企图保证农村劳动力的再生产，间接也是为了发展生产。而打击的对象则为一向放高利贷的兼并之家。

跟青苗法联系着的是农田水利条约。农田水利条约的颁行，后于青苗法者仅两个月。它的主观上的目的是：开垦荒地，兴修水利，改善农业经营，发展生产。主要依靠有物力的上三等乡户和自耕农民自力举办开荒水利事业，政府负责组织和监督，并在经济上用常平钱谷，依青苗钱例，适当地补助他们。原条约见宋会要稿第一二一册食货一，又重见同书第一五五册食货六三。文繁不备录。

按照农田水利条约，主要有五项内容：（一）农田水利包括“土地所宜，种植之法”。“荒废田土”的垦辟，“陂湖河港”、“沟洫”、“圩垾堤堰” 的兴复创修，水流的“均济疏通”，等等项目。（二）上项工程由地方官或群众提出计划，绘图申报，上级核定后施工。如发觉有疑问，另派人复查研究，然后决定。（三）有关几个州的大水利工程，另外报告中央政府，由中央决定。（四）农田水利工程，由民力自办。工役浩大，民力不能给者，政府用常平广惠钱谷借贷，依青苗钱例纳息。再不足，许有物力人出钱借贷，照例出息。（五）兴修有功，酬奖；应出人工物料而不备，应照期举办而不办，都要处罚。这里可以看得非常明白：农田水利的兴修人受益人，主要是掌握土地并有一定物力的上三等乡户。有土地的自耕农民，即四、五等贫下

户或客户，也可以从农田水利取得一定利益。政府补助或兴修农田水利，用的是常平广惠钱谷。这种钱谷的借贷，实即青苗钱谷的借贷，按青苗法，一等乡户，一次可请贷十五千，余钱更许增贷，目的也是“兴水土之利”，“使田事加修”。而农田水利条约则这样说道：“应有开垦废田，兴修水利，建立堤防，修贴圩垾之类，工役浩大，民力不能给者，许受利人户于常平广惠仓系官钱斛内连状借贷支用，仍依青苗钱例，作两限或三限送纳。”两相对勘，实即一件事的两面，农田水利是政府鼓励垦荒和兴修水利，而常平给敛则为政府对垦荒和兴修水利的经济支援。兴修农田水利，斗争的对象，为命官形势之家。条约里曾提到，“或水利可及众，而为之占擅，⋯⋯可以相度均济疏通”，指的是占擅水利、妨碍均济的形势户。熙宁六年（公元一○七三年）五月戊申，诏：“创水磑碾碓，有妨灌溉民田者，以违制论，不以去官赦降原减。”程昉在共城开御河，“颇废人户水磑”。这些事例，都足以说明对形势户霸占水利的斗争（并见续通鉴长编纪事本末卷七三）。而这也是跟青苗法的精神一致的。

我们从上面的简要叙述，可以这样理解：（一）在阶级关系上，突出地表现了非品级性的以物力著称的一般庶族地主同命官、官户、兼并之家等品级性地主阶级的矛盾，新法是想以国家法权更进一步地实现杨炎的“人无中丁，以贫富为差”的想法，而这和封建的等级制的身分特权是相矛盾的。（二）王安石的“公”这一概念是皇权，“民”这一概念是农村的下等户或客户，因此，在新法中就露出皇权和豪权争夺劳动力的矛盾。（三）物力高而封建特权低的三等户以上的庶族地主在当时是有经济地位的一个阶层。在皇权被豪权所威胁的宋代，这一阶层走上政治舞台，其与最高地主的联合而排击豪族地主的典型政治斗争，就表现在新法、反新法的斗争中。（四）王安石注意的是物力户，而打击的是形势户，这就不能不和封建法权发生冲突，皇帝也是不能不怀疑的。杨龟山集卷六，有两条神宗和王安石关于爵禄和等级制的问答，便可以作证。王安石以爵禄可以随意升降，等级上下不必常处于不变地位，曾遭到杨龟山的反驳，说王安石的忽视等级的天命决定论，是“谬悠荒唐之说”，是破坏封建制法权的举措。总之，新法所代表的阶级性是异常明白的。在阶级矛盾的夹缝中，王安石必然要走向悲剧。文彦博对神宗说的，陛下应在和士大夫处或和庶民处之间选择一条路，这话是富有煽动性的。