集权与分权

清王朝建立后，进一步加强了专制主义中央集权。清朝统治者虽然因袭了明代的内阁，但它只是名义上的最高行政机关，真正的最高权力机构则转换到南书房和军机处。军机处是皇帝私人的秘书班子，直接听命于皇帝。处于最高权力机构的首席军机大臣，也无权参与最高决策， “只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”①。清朝统治者加强专制主义中央集权的另一个突出表现就是将六科并于都察院，取消了六科给事中历来负责封驳皇帝诏旨的职权。给事中自秦朝设置以后，到南朝梁时始有封驳之权，明太祖朱元璋设六科，置六科给事中。虽然明朝给事中的主要职责是纠察中央官吏、监督六部、纠察朝仪以及监试等，但其职责中仍含有规劝皇帝、应对皇帝顾问、封驳章疏的内容。至清朝，六科并于都察院以后，使历来封建政府仅有的一点限制皇帝权力的谏官组织， 实际上也被取消了。科道官员虽然可以对不法官吏进行纠劾，但裁定大权完全“操之自上”，决定于皇帝个人的意志，如果裁决不合理，“科道等即欲执简而争”，也往往被斥为“肆意妄陈”。嘉庆帝就宣称：“条陈在臣下，而允行则出朕旨”②。在这种高压政策下，监察官吏“心存畏怯”，或“相率缄默”，不求有功，但求无过；或揣摩皇帝心理，投皇帝所好，劾皇帝所恶；或“毛举细政”，“空论塞责”。

英国资产阶级革命完成以后，虽然保留了君主，但在《权利法案》中规定，国王必须在国会的同意之下才能够行使内政和外交权力，而立法权、军权及财政大权完全属于国会。《王位继承法》又进一步规定， 国王无权干涉立法和司法，无权赦免国会弹劾的案件。此后，经过 18 世纪的一系列变革，国会不但成为实际的最高立法机关，而且也取得了决定内阁人选、监督内阁施政、决定内阁去留及干预司法工作的大权。与此同时，国王失去一切权力，成为“统而不治”的“虚君”。

美、法资产阶级革命过程中制定的法律中都十分强调分权的原则。美国 1787 年宪法规定，联邦立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于最高法院，三者互相制约，互为补充，形成了一套完整的资产阶级专政和统治机构。法国大革命中的 1791 年宪法规定，法国是君主立宪制国家，实行三权分立的原则。宪法对国王的权力也作了种种限制。

由此可见，清入关以后，继续因袭着中国封建社会不断加强专制主义中央集权的老路，使中国封建社会的皇权专制走到了它的极点。专制主义中央集权在其初始阶段确实起到过一定的积极作用，但当历史发展到 18 世纪时，它却走向了反面，成为阻碍历史发展进步的障碍。而英、

① 赵翼：《檐曝杂记》卷一，《军机处》。

② 《大清会典事例》卷一○○二。

美、法等国资产阶级革命以后，都先后确立了三权分立的原则，在分权的基础上建立了资产阶级的政权机构，君主立宪制下的国王也已经成为服从资产阶级意志的依法而治的君主了。