5.18 世纪英国政治的演变(1)资产阶级国会制度的确立

英国资产阶级革命最终以确立君主立宪制而宣告结束，但在当时并未制定出一部完整的宪法。以后，随着政治形势的发展，国会通过了一系列法案和法令，使君主立宪制进一步完善起来。

1689 年，英国国会通过了《权利法案》。规定：此后英国国王必须是新教徒，国王必须在国会的同意之下才能够行使内政和外交权力。根据这一法案，国王的权力受到限制，虽然枢密院大臣仍由国王任命并向国王负责，但国王手中只剩下行政权，而国会权力却有所提高：立法权、军权及财政大权完全属于国会。

《王位继承法》是《权利法案》的补充文件，由国会在 1701 年 6

月通过。这个文件包括两个方面的内容：首先，规定了威廉和玛丽死后的王位继承问题。如果威廉和玛丽死而无嗣，王位由玛丽之妹、忠于新教的安娜继承；安娜死后，也无嗣，王位由信奉新教的德意志汉诺威选帝侯继承。其次，对王权作了进一步的限制：国家颁布每项法令必须经枢密院大臣签字方能生效；司法官为终身制，只有不称职者方可由国王任免；国王不得干涉立法和司法；国王无权赦免国会弹劾的案件。根据这个法令，大臣只对国会负责而不对国王负责，国会成为国家的最高权力机关。

《权利法案》和《王位继承法》在英国确立君主立宪制度和国会制度过程中起到了重要的奠基作用。但这两个文件中规定的国会权力仍然不够大，因为各部大臣仍由国王遴选，且多是上院议员、国王亲信。后来，经过一系列惯例，国会制度才得到最终确立。

英国的内阁制是从枢密院演变而来的。最早的枢密院是英王的最高咨询机关。查理一世时代，枢密院设置许多委员会分掌各项行政事务，其中外交委员会的权势最大，亦为英王所信赖。威廉三世经常从这个委员会中召集少数枢密大臣，议事于密室，从而逐渐形成了国王直辖的最高行政机关——内阁①。1694 年，威廉三世为了在对法作战中，防止党争，增强行政效率，曾采纳桑德兰伯爵的建议，专任国会下院多数党辉格党的领袖为枢密大臣。1698 年，当托利党在选举中获胜并在下院中形成多数时，国王为了避免与下院发生磨擦，又让辉格党大臣辞职而另任命托利党人为枢密大臣。于是，在威廉三世在位时期便开创了这样一个先例，即国王必须任命下院多数党领袖为枢密大臣。自此，由于枢密大臣与国会多数派议员同属一党，使得立法与行政工作得以顺利开展。

根据 1701 年的《王位继承法》，国会通过的所有法案都必须经枢密院大臣签字方能生效。这样，批准法律的部分权力由国王转到枢密大臣的身上。威廉三世的后继者安妮女王在位初期又形成了这样的先例：枢密大臣所推荐的法案为国会两院通过后，国王必须批准；如果国王否决了这项法案，那么枢密大臣就必须辞职，而国王仍只能从下院多数党中任命大臣。不过，从 1707 年以后，国王就不再行使否决权了。这意味着国会开始享有绝对的立法权。

安妮女王于 1714 年逝世，根据《王位继承法》，54 岁的德意志汉诺威选帝侯继承了英国王位，是为乔治一世。乔治一世是地地道道的德意志人，他关心汉诺威更甚于关心英国，只把英国王位看成是加强汉诺威侯国地位的手段。加上他不懂英语，不谙英国事务，从 1717 年起，国王不再出席和主持内阁会议。内阁中逐渐产生了主持会议的首席大臣，后来称为首相。因此，在乔治一世任国王时期，开创了英王不得参加内阁会议及内阁首席大臣领导内阁的先例。这意味着内阁完全摆脱了国王的控制。

1721 年，辉格党成为国会下院的多数党，其领袖罗伯特·沃尔波被任命为财政大臣，主持内阁会议，开创了国会下院多数党领袖担任内阁首相职务的先例。一般认为，沃尔波是英国第一个内阁首相。

1742 年，由于同西班牙作战不利，沃尔波的政策遭到国会下院的反

① 在英文中，“内阁”是“密室”（Cabinet）一词的转意。

对，沃尔波和他领导的内阁集体辞职。于是，又开创了内阁必须对下院集体负责，而下院对内阁的施政方针不予支持时，内阁必须全体辞职的先例。

1783 年，托利党人小威廉·庇特出任首相。第二年，因得不到下院支持，下令解散下院，重新选举，庇特领导的托利党在新的选举中获胜。这又造成了一个先例：内阁在得不到下院支持时，可以解散下院，由重新选出的下院决定内阁的去留。

这样，在经过将近一个世纪的演变后，到 18 世纪末，英国终于确立了资产阶级国会制度。这个制度具有以下几个特点：第一，国会掌握全部立法大权，国王没有否决权；第二，作为最高行政机构的内阁由下院产生，国王只能指定下院多数党领袖组阁；第三，内阁对下院负责，首相或有关大臣定期向国会报告工作；第四，内阁必须得到下院的信任，一旦下院投不信任票，内阁或者辞职，或者解散国会而重新选举，由新选出的下院决定内阁的去留；第五，国会有弹劾大权及罢免法官的权力。由此可见，在英国资产阶级国会制度下，国会不但是最高立法机关，而且也取得了决定内阁人选、监督内阁施政、决定内阁去留及干预司法工作的大权。与此同时，国王失去一切权力，成为“统而不治”的“虚君。”