独立战争后的美国政治和 1787 年联邦宪法

从《邦联条例》到费城制宪会议的召开

经过长达 8 年之久的独立战争，美利坚合众国终于在北美大陆上诞生了。本来，这个新生的国家应该象初升的太阳，朝气蓬勃。但是，在战争结束后的一段日子里，“美利坚合众国”却竟然出现了日薄西山的危险，差点成了“美利坚分裂国”。

早在 1777 年 11 月 15 日，大陆会议就通过了由约翰·迪金森起草的

《邦联条例》（全称为《邦联和永久联合条例》）。独立战争结束后，

《邦联条例》于 1781 年 3 月 1 日开始生效，成为 1787 年美国联邦宪法生效前的美国根本法。根据《邦联条例》，大陆会议宣告解散，邦联会议成为名义上的最高政权机构。美国成为邦联制的国家。

在讨论《邦联条例》的过程中，很多人从英国殖民当局压迫北美殖民地的历史中得出结论：一切政府都是压迫人民的工具，宣称：“统治最少的政府，是最好的政府”。一位美国老人曾形象地说：“13 个儿媳妇好不容易把英国这个婆婆赶走，不想再受婆婆管，不要有一个管她们的强有力的中央政府。”①基于这种认识，他们积极要求限制中央政府的权力，把相当大的权力保留给各州。

《邦联条例》的全文共 13 条，主要内容及特点是：

第一，中央最高机构是一院制的邦联议会。由每州派代表 2—7 人组

成。但在表决时，每州只能投 1 票。中央不设置总统这样的国家元首，

只是在邦联议会下设立一个诸州委员会，由 13 名委员组成，每州派出 1 名委员，在议会休会时管理一般性事务。不设置总统这一点，反映了美国人民对于英国国王的仇恨和厌恶心理，因为在他们的心目中，任何国家元首都和英国国王一样是压迫人民的象征。

第二，中央权力极小。邦联议会有对外宣战、媾和、派遣和接受外交使节、订立条约、管理中央和各州货币的发行、解决各州争议、规定印第安人事务和设立邮政等权利，但无权管理州际贸易和对外贸易。它只有在各州的同意下，才能与外国订立有关贸易的条约。它完全依靠各州维持国家秩序，无权干涉各州的内部事务，即使某一州发生内战，它也只能作壁上观。

第三，各州保留了很大的独立性。《邦联条例》给各州保留征税、征兵及发行纸币的权力。各州也有权规定出入口税。国家有事时，中央政府只能请求各州提供军队。邦联因共同防卫或公共福利所需的军费及其他费用，在邦联会议形成决议后由各州议会征收缴付，各州可以拒绝提供款项。

第四，在司法权力方面，邦联会议有国际司法方面的权力，如设立海事法庭；但国内法所管辖的土地、房屋产权及其他民、刑案件的审判权则无明文规定，其实是默认中央无权干涉，悉听各州法院自行处理。

第五，邦联会议立法程序繁杂，重要法案须获 13 州中的 9 个州同意，方能通过。各州不论大小，均在邦联会议享有平等表决权。《邦联条例》任何条款的修改，须获 13 州全部通过，方为有效。

由《邦联条例》可以看出，当时的美利坚合众国无总统、无内阁、

① 王作民：《美国万花筒》，中国社会科学出版社 1985 年 8 月版，第 91 页。

无立法机关，只设有一个邦联议会。就是这样一个邦联议会，也由于其薄弱，实际上只是一个协商机构。而各州都拥有自己的政府、议会、宪法以及独立自主的权力。《邦联条例》所宣布的“美利坚合众国”只是13 个州的松散的州际联盟。正如美国的政治家、“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊所说，1781 年《邦联条例》“实际上只不过是各独立的主权国家之间的一个友好通商和同盟的条约而已。”

邦联政府成立后，在不到 6 年内，其弱点已暴露无遗了，新国家在政治上和经济上都濒于混乱，社会矛盾日益激化，外交方面也处于劣势。

战争期间，大陆会议和各州政府为了解决财政困难，曾经发行了大量纸币。但战后通货膨胀，货币不断贬值，到 1781 年底，纸币几乎变成一文不值的废纸。理发店用它来裱糊墙壁，水手们用它来制成纸衣，穿在身上游街过市。甚至有人在狗身上粘满纸币，以示抗议。

与此同时，由于英国廉价商品涌入美国市场，北美制造业的生产受到极大干扰，民族工业得不到进一步的发展，每年入超惊人，经济上仍然依附于英国及西欧各国。形成这种局面的外因，是由于英国的工业生产比较发达，制成品充塞美国市场。在内因方面，是由于邦联政府在经济和外贸上无法进行统一的领导，各州政府在工业生产、商业贸易等方面各自为政。各州自己制订了关税税率，州际之间发生激烈的商业竞争，甚至建立关税壁垒，互相磨擦。各州对外国同类进口货物的征税有着截然不同的规定，有的可以不征收关税，有的则要征收 100％的税。于是，英国和西欧等国的商人，将商品从那些不征收关税的自由港涌入，流转到美国其他各州的市场，获取厚利。邦联政府为了扭转这种被动局面，曾派外交代表前往英国进行交涉，建议举行谈判缔结新约。代表们得到的是一个讽刺性的回答：既然邦联无力执行现有的条约，英王陛下的政府就只能同 13 州个别地进行谈判。代表们在那里住上 3、4 年，竟然一无所获。美国宣布独立后 8 年，英国甚至不派遣驻美大使。

战后初期美国经济、外交上的被动局面，归根到底是由于邦联政府政治上的软弱无力。美国民族工商业者都希望有一个强有力的中央政府采取措施，统一货币和关税制度；在对外关系方面，能进行强硬的谈判。南部种植园也希望建立一个强有力的政府，实行保护关税制度，保障农产品的出售价格。

美国独立之后，国内的阶级矛盾开始成为主要矛盾，其中突出地表现在土地问题上。大陆会议曾于 1777 年底作出决定，给参加独立战争的士兵们分配土地，并发给土地券。士兵们原指望凭大陆会议颁发的土地券，能在复员回乡时领取一份土地。但当他们解甲归田时，却看到家中贫困不堪、债台高筑，只好以 9—15％的低价将大部分土地券出卖给土地投机商和资产阶级。

即使在这种情况下，各州政府还纷纷颁布债务法令，逼迫借债人按当年硬币数额折价偿还债务，对逾期不偿还者给予法律制裁。农民被逼得走投无路，只好卖掉了自己最后的一块土地。

失去土地的农民原想到西部去垦荒，但战后的邦联政府仍然继续实行山禁政策。政府连续颁布了 3 个法令，规定西部土地归邦联政府所有，

由政府负责出售。由于出售的最小单位为 1 平方英里（即 640 英亩），

而每英亩定价 2 美元，且必须在 1 个月内付清，因此这对于下层群众来

说，无疑是一件望尘莫及的事情，从而完全剥夺了广大下层劳动人民购买土地的机会。于是，刚刚独立的美利坚合众国便出现了这样一种局面：一方面是复员退伍的士兵回乡之后成了贫无立锥之地的农民；另一方面却又出现了象俄亥俄公司垄断 200 万英亩土地这样的靠土地投机的暴发户。

严酷的生活现实，终于迫使下层劳动人民走上了武装斗争的道路。独立战争后不久，宾夕法尼亚、马萨诸塞等州都爆发了人民起义和暴动，其中规模最大的是 1786 年由谢司领导的农民起义。

丹尼尔·谢司出身于贫苦家庭，独立战争期间因战功晋升为上尉。战争结束后，谢司回到家乡，也沦落到身无分文的境地，甚至不得不把拉法耶特赠送给他的宝剑卖掉，以换取糊口之资。1786 年夏，谢司在康科德发动了武装起义。起义者主要有农民、手工业者和工人。谢司提出“重新分配土地和取消债务”的口号，受到四方贫苦人民的拥护，起义队伍很快发展到 1.5 万人。起义者到处攻打法院，烧毁债务诉讼档案，

打开监狱释放出那些因债务而被监禁的贫民。1787 年 1 月，谢司率 2000 名起义军围攻斯普林菲尔德军火库，准备用以武装自己，进而攻打波士顿。由于起义者缺乏斗争经验，相信了政府要求谈判的骗局，给敌人以调兵遣将的喘息机会，结果被政府军残酷镇压下去，150 多名起义战士被俘，谢司和他的 13 名战友被判死刑。后来，在各地人民纷纷抗议下，政府怕由此激起更强烈的反抗，不得不把死刑改为监禁。谢司被俘后，分散的起义队伍又继续坚持了数月，最后还是被镇压了下去。

谢司起义极大地震动了美国的大资产阶级和种植园主，他们深感根据《邦联条例》建立起来的邦联国家太软弱了，不足以镇压人民起义，不足以保护资产阶级和种植园主的利益。华盛顿说，邦联政府像沙子搓成的绳子，不适用了，应用坚固的锁链来代替。总之，资产阶级为打破关税壁垒，发展统一的国内市场，为在国际贸易中有强大国家作后盾，为镇压人民的起义，为消灭印第安人、夺取他们的土地，都需要加强国家机器。

1787 年 2 月，邦联议会向各州发出号召，在费城召开修订《邦联条

例》的会议。会议于 1787 年 5 月 25 日正式开幕，参加会议的有 12 个州

（罗德艾兰州未参加）的 55 名代表，其中有詹姆斯·麦迪逊、詹姆斯·威尔逊、莫里斯、汉密尔顿、富兰克林等著名政治家。他们选举华盛顿担任会议主席，并组织程序委员会。代表们置《邦联条例》于不顾，而集中精力讨论制定一部“旨在传诸永世，而能适应人类事务的种种危难的宪法”。会议是在戒备森严、秘密状态下进行的，未留下任何记录。后人是根据汉密尔顿、约翰·杰伊和麦迪逊三人所写的《联邦党人文集》以及麦迪逊的日记，对于制宪会议的内幕有一些了解的。

在会议上，北部工商业者同南方种植园主经济利益各不相同，大州和小州之间也存在着矛盾。北部工商业者和南方种植园主之间矛盾的症结在于：北部工商业者认为，南方种植园主既然视黑人为财产，就应代黑人缴纳财产税，并且不能借黑人人口而多获得国会的代表名额；南方种植园主则主张，在选举国会代表时，黑人仍应被计算入人口额，而平时却可以当作财产。大、小州间的矛盾在于：大州主张，各州国会议员按人口比例选出，而小州主张，大、小州在国会中有平等的代表权。在

整个会议进程中，这两个矛盾交织在一起，争论十分激烈。

最初，伦道夫提出了一个“弗吉尼亚方案”，或称“大州方案”。它规定设置一个全国行政首脑，一个全国司法官和一个被授权对单独的各州所无力处理的一切问题制订法律的两院制的全国立法机构，参、众两院的议员均按人口比例分配名额。会议用两周的时间讨论了弗吉尼亚方案。随后，威廉·佩特森提出了一个相对立的计划，即“新泽西方案”，或称“小州方案”。这个方案的中心要点是，建立一个一院制的立法机构，各州在其中有同等的代表名额，它所制订的法令应由各州用武力强制执行。大州与小州的分歧，一再使会议的工作有遭到破坏的危险。最后，会议指定了一个大委员会，每个州在其中各有委员 1 名，负责处理棘手的代表权问题，这样才打破了僵局。这个委员会提出了一个报告，通常称为“康涅狄格妥协案”，或称“大妥协案”。根据该方案的规定，各州不分大小，在参议院均有平等的表决权，但在众议院中的代表权则应按照联邦比例进行分配，即按全部自由人口加 3/5 奴隶人口数来计算分配。妥协案同时还规定，一切征税法案应由经普选产生的众议院提出。后来，围绕这一方案又进行了多次的妥协，终于形成了一个宪法草案。这一草案经过古维诺尔·莫里斯的文字润色，最后于 1787 年 9 月 17 日由到会代表签字通过。

当华盛顿从座椅上站起来时，年高德劭的富兰克林指着华盛顿座椅上雕刻的贴金的半轮太阳，说了这样一段意味深长的话：“在这次会议进程中，在我对会议的结局怀着希望和忧虑交织的心情中，我曾一再凝望着它⋯⋯却无法说出它究竟是在上升还是在降落；但是现在我终于有幸得知，它是一轮旭日而不是落日。”①

1788 年 6 月，宪法经 9 个州批准生效。1789 年 3 月 4 日，美国第一届国会在纽约开幕。4 月，根据联邦宪法，成立了美国联邦政府。华盛顿当选为美国第一任总统，1789 年 4 月 30 日在纽约就职。