中央集权统治的加强(1)中央和地方政权机构的加强

清朝中央政权机构大多仿照明朝，但又有自己的特点。

清入关前，议政王大臣会议是最高的中枢机构，1636 年，改文馆为内三院。清入关后，仿照明制，于 1658 年（顺治十五年）改内三院为内阁，作为中央最高行政机关。最初，内阁成员并无定数。至乾隆以后，内阁的组织与成员始成定制。据《清史稿·职官志》载，清代的内阁组织设大学士满、汉各 2 人，协办大学士满、汉各 1 人，学士满 6 人、汉 4 人。清朝大学士的职务与明朝相仿，主要是执掌票拟，不参与重大政务的决策，其实际权力比明代小。

清朝为了进一步提高皇权，压抑阁权，逐渐将军政大权交给一些非正式的机关，康熙时的南书房以及雍正以后出现的军机处就属于此类。南书房一般又称“南斋”，原是康熙帝读书的地方。1677 年（康熙

十六年）选调翰林等官入乾清宫南书房当值，称为“南书房行走”，人数不固定。这些人除陪着皇帝做诗写字、为皇帝讲学外，还秉承皇帝意旨拟写谕旨、起草诏令，实际上是皇帝处理政务的机要秘书班子。

军机处始设于雍正年间，因与准噶尔用兵，往返军报频繁，而内阁距内廷过远，不便亲授机宜，为及时商议军务，“办事密速”，遂于内阁中挑选谨慎可靠的中书办理机密事务，当时称“军需房”，亦称“军机房”，1730 年（雍正八年）正式改称军机处。军机处原非正式机关，没有公署而只有值房，没有专官都是兼职，且是为军务临时设置，但由于更利于皇帝的集权，所以一直沿置下来，成为皇帝直接控制的处理全国军政事务的中心。

在军机处任职的最多时有六七人，由亲王、大学士、各部尚书、侍郎中选任，称为军机大臣，通称为“大军机”，被选任的军机大臣按其资历深浅不同，具体任命时有“大臣上行走”和“大臣上学习行走”的区别。在军机大臣中设有领班 1 人，总揽一切。军机大臣的僚属称为军机章京，通称为“小军机”，掌管缮写谕旨，记载档案，查核奏议。乾隆时定为满、汉两班，各 8 人，后增至 4 班 32 人。每班有领班、帮领班

各 1 人。

军机大臣每天受皇帝召见，商议军政大事，用面奉谕旨的名义对部门各地方发布指示。皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称为“廷寄”；各地督抚也将重大问题径寄军机处交皇帝审批，称为“奏折”。

军机处的设立，进一步加强了君主专制制度，皇帝通过军机处集大权于一身，不仅内阁和议政王大臣会议无权参予军国大政，即使是军机大臣也“只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”①，这标志着君主专制中央集权制度的进一步发展。

清朝的中央行政管理机关仍沿袭明制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部设满、汉尚书各 1 人，满、汉侍郎各 2 人，以下有郎中、员外郎、主事等属官。六部长官无权向地方官直接发布命令，只能奏请皇帝颁发诏谕。六部长官虽设满、汉复职，但在很长时期内，实权皆操于满族官员手中。

清朝的中央行政管理部门还有三院（理藩院、翰林院、太医院）、二监（国子监、钦天监）、二府（宗人府、詹事府）。其中理藩院是清朝新设的。

清朝统治者十分重视统一多民族国家的加强和巩固，因而特别在中央政府机构中设立理藩院，管理少数民族事务。理藩院设尚书 1 人，左、

右侍郎各 1 人，皆由满人或蒙古人担任。其下设旗籍、王会、典属、柔

远、徕远、理刑 6 个清吏司。理藩院还和礼部分管一部分对外国的交涉，特别是对俄国的交涉，理藩院下设招待俄国使臣和商人的俄罗斯馆。

清朝地方行政机构分为省、道、府、县 4 级。此外，还有与省大体平行的边疆特别行政区。

省是地方最高一级行政组织。鸦片战争前，清朝共设置 18 个省，后

增置台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江 5 省。省级最高长官是总督和巡抚，每一省或二、三省设总督，各省均设巡抚。在明朝，督抚是临时派遣的，清朝成为固定的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省的军政大权。总督为从一品官，巡抚为正二品官，督抚例兼兵部尚书或兵部侍郎衔，统辖本省的军队。由于督抚统辖一方，权力很大，所以在清朝前期和中期，总督和巡抚一职多由满人或汉军旗人充任。督抚之下，各省均设承宣布政使司和提刑按察使司，设布政使和按察使各 1 人。布政使亦称藩台，主管一省的民政、财政和人事大权；按察使亦称臬台，主管一省的司法、刑狱、纠察，兼领驿传。

省下为道。明代的道是监察分区，而不是行政区，其长官道员是因事派遣的差使，本身并无品级。清朝自乾隆时设“守道”，道员为正四品官，有固定的辖区，主要掌管钱谷政务；清朝还设有“巡道”，道员分巡某一区域，主管刑狱案件。另外，为处理专门事务，清朝还设立督粮、地道、河道、海关道等。

道下为府。府设知府 1 人，清朝全国共有 215 个府。知府以下各官分驻境内，逐渐形成固定的行政单位——厅和州，厅的行政长官称同知，州的行政长官称知州。厅与州虽是固定的行政单位，但不是一级政权机关。厅分散厅、直隶厅，州分散州、直隶州。直隶厅、直隶州相当于府一级，散厅、散州相当于县一级。

府下为县，设知县 1 人，正七品官。其下有县丞、主簿、典吏等官，负责管理全县的政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教等事务。清代全国共设有 1358 个县。

① 赵翼：《檐曝杂记》卷一，《军机处》。

清朝在县以下还实行里社制和保甲制。里社和保甲虽不是正式的行政单位，但却是统治人民的基层组织。里正、保正由地方上的富户充任，负责调查田粮丁数，编制赋役册以作为课税的根据。

清代官吏的选拔大致可以分为 3 个途径：第一是继续实行科举制度，这是培养和选任官吏的“正途”。清代的科举制度与前代基本相同。康熙时为了招徕人才，缓和汉族知识分子的敌对情绪，扩大统治基础，还在正科之外增设特科，如“博学鸿词科”、“经学特科”、“孝廉方正科”等。第二是由皇帝直接任命或由大臣荐举，由皇帝直接任命的叫“特简”；由大臣互推任用的称“会推”；有功官员或因公殉难官员的子弟可以“荫袭”得官；另外，还可以通过各级官吏的荐举任官。第三是捐官制度，也称“捐纳”。清朝政府为补充财政收入的不足，允许百姓“纳粟入监”，乾隆时，文官可捐至道府、郎中，武官可捐至游击。捐纳制度虽然弥补了政府临时的财政不足，但却使官僚机构恶性膨胀，同时，也使官吏更加贪污腐化。

清朝官吏的任用方式包括署职、兼职、护理、加衔、额外任用、革职留任等。初任官者须试署 2 年，经考察称职后再实授其职，称署职；清代大学士例兼尚书，总督兼兵部尚书或右都御史等职，这些职务都是兼职；低级官兼高级官称为护理；于本官外另加品级稍高的官衔称为加衔；额外任用是皇帝对官员的特殊优待；革职留任是指官员虽被革职，但仍留任原职主事。

为加强对官吏的监督管理，清朝对天下文武百官进行定期考察。考察工作主要由吏部考功司主持，对京官的考核称为“京察”，对外官的考核称为“大计”。考察的内容分为“四格”：守（操守）、政（政绩）、才（才能）、年（年龄），考察后将官员分为称职、勤职和供职三等，称职者加级。不称职者则罚俸、降级、革职，最重的交刑部治罪。对武官的考察称为“军政”，由兵部主持，考核的内容分为操守、才能、骑射、年岁四格。