法律监察制度的发展和完善

清入关前，没有成文法，刑法也比较简单，大致分为死、鞭、罚金3 种。入关后，面对尖锐复杂的阶级矛盾和民族矛盾，从前简单的旧律已经不能适应全国的新形势需要。为了统治的需要，清政府一方面加紧立法活动，一方面在 1644 年（顺治元年）下令“准依明律治罪”①。 1647 年（顺治四年），新制定的《大清律》颁行全国，这是清朝的第一部成文法。《大清律》承袭了《明律》的内容。后经康熙、雍正两朝不断修改，又于 1725 年（雍正三年）完成《大清律集解》和《大清律例增修统纂集成》，雍正五年正式公布。1740 年（乾隆五年），重修律例，编成一部比较完整的《大清律例》。此外，还制定了针对维吾尔族、藏族、蒙古族等少数民族的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》等。至此，清初修订法律的过程基本完成。由于这一过程持续了近 100 年，因此，律例所载十分详尽而严密。

《大清律》是中国历史上最后一部封建法典，其结构形式与明律相

① 《清史稿》卷一四二，《刑法志》。

同，分为例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律和工律 7 篇，47 卷，30 门，其中律文 436 条，附例 1409 条。中国古代法律中，律和例的地位都十分重要。而在清朝法律中，经常起作用的是例，有例即按例行，如无例可循，才能照律行事。例在法律上占优先地位，这是清朝法律的一个重要特点。

《大清律》的主要内容，仍是“五刑”（笞、杖、徒、流、死）、“十恶”（谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不义、内乱）、八议（议亲、议故、议功、议贤、议能、议勤、议贵、议宾）。它充分体现了保护地主阶级利益的阶级实质。

为了总结国家行政活动的经验，提高官吏的统治效能，从康熙年间开始，清朝统治者便仿照《大明会典》制定了《大清会典》，后屡经修改，至光绪时会典正文多至 100 卷，事例 1220 卷。《大清会典》是我国封建时代最完整的行政法典。

清朝的司法审判机关，在地方上分为 4 个审级，县为第一审级，有权决定笞、杖、徒刑案件；府为第二审级；省按察使为第三审级；总督、巡抚为第四审级。督抚仅能决定流刑以下案件，流刑以上案件须报中央刑部审理。刑部执掌全国刑罚政令，同时也是中央级审判机关，负责审核地方上的重案和上诉案件，以及发生在京师的笞、杖以上的案件，有权决定流刑案件，但须将判决送大理寺复核，受都察院监督。死刑案件由刑部会同都察院、大理寺组成“三法司”审理或“九卿会审”①。这是中央最高审级。对于某些重大案件，皇帝还命王公、大学士参加会审或亲自审问。

清朝监察机关大体因袭明制，中央设都察院以督察百官，整肃吏治。都察院设左都御史满、汉各 1 人，左副都御史满、汉各 2 人，左佥都御

史 1 人。例以总督、巡抚兼右都御史与右副都御史，故无专职官员。因此，清代的都察院长官只有左都御史。

为了集中皇权，雍正时取消了明代六科给事中负责封驳皇帝诏旨的职权，将六科并于都察院。因此，清代都察院辖六科十五道，合称“科道”。六科即吏、户、礼、兵、刑、工科。吏科设都给事中和左右给事中，掌分稽铨衡；其余五科各设掌印给事中和给事中。清代还将全国分为 15 道监察区，置监察纠劾官邪，整饬治道。

清代在都察院分置科道，科掌言谏，道司纠举，合言监于一体，凡国家行政、财赋、司法、官吏，无不在其督察纠举之列。自唐代以来， 封建国家的台、谏并列之局，至此完全统一。监察权的集中是清朝监察机关的一个特点，是清朝君主极权专制的突出表现。