四、国际金融市场发展和金融创新带来的风险及国际银行业务的监 督—巴塞尔委员会

1. 巴塞尔委员会产生的背景

在 60 年代，资本主义国家银行国际化有了迅速发展。迅速发展的银行国际化给传统的银行经营带来了巨大的变化。许多国家的银行越出国界，在国外设立了分支机构或附属机构（见表 8-14）。为逃避各国金融当局的监督和管制，产生了许多境外市场；各跨国银行对外国货币的依赖日益严重；银行的国际竞争日益激烈。所有上述情况，再加上 1973 年布雷顿森林体系固定汇率制度的瓦解，使得银行国际经营的风险增大了。1973 年和 1974 年，国际银行业出现了一系列银行破产事件。继 1973 年美国圣地亚哥国民银行破产

后，跻身于美国最大 20 家银行之列的富兰克林国民银行和前联邦德国赫斯塔

特银行于 1974 年又相继破产。此外，瑞士的联合银行，前联邦德国的西德意

志土地银行，英国的劳埃德银行，分别发生 1 亿美元左右的亏损①。这一系列事件，酿成了二次大战后西方第一次重大的银行危机。这次危机的显著特点就在于它的国际性，这些银行的破产或损失均同其国际交易有关。因此，它引起了国际金融界的严重不安。1974 年 9 月，西方 10 国在巴塞尔举行会议， 发表了一项声明，其大意是：为支持清偿能力遭到困难的银行而事先制订一个详尽的规则及程序是不现实的，但是，在必要时提供支持的办法是会有的， 并且是会被采用的，正式表明了支持银行国际活动的意向。在此背景下，经英格兰银行总裁查理森提议，于 1975 年 2 月，在国际清算银行主持下，成立了监督银行国际活动的协调机构—巴塞尔委员会。

巴塞尔委员会是由 12 国金融当局的银行监督官组成的，它是一个常设组织，每年召开三次例会，讨论有关银行国际监督的事宜。巴塞尔委员会的成员国包括美、英、法、日、比、卢、加拿大、前联邦德国、意大利、荷兰、瑞典及瑞士。该委员会第一任主席是英格兰银行的乔治·布鲁顿。自 1977 年以后，该委员会的主席一直由英格兰银行银行业务监督处主任彼得·库克先生担任，所以，国际上又把巴塞尔委员会称为库克委员会。

1. 巴塞尔委员会工作的进展

当时，委员会面临的两项主要任务是：第一，需要改革各个国家国内的监督系统以便使它们能适应国际银行业务迅速发展这一事实。第二，就监督本国银行海外分支行、附属机构、会员银行以及一切在境内的外国银行分支机构的活动方面，促进国家当局之间的紧密合作。

巴塞尔委员会成立初期的工作主要集中在制定国际监督合作的基本原则。其优先考虑的事情是在各国当局之间就监督责任的划分达成一个适当分配的协议。1975 年 12 月由各国中央银行总裁在巴塞尔签署的一项“协议”， 就是这种责任划分的体现。对于《协议》的作用我们不能高估，但它至少为以后的合作打下了基础。这个时期委员会所注重的另一个问题是怎样才能在各国银行系统内，建立起对潜在问题的早期预警系统。对此，巴塞尔委员会的结论是：这种问题实际上是不可能由一个国际机构操纵的监督系统来处理的，因为各国的制度不同，方法也不同。应付潜在危机的活动，应当由各国当局在与其他国家进行适当协商的情况下进行。

巴塞尔委员会第二阶段（1976-1978 年）的工作主要集中在解决监督工具和有利于贯彻《协议》，进一步发展合作所需要的安排上面。这个阶段所取得的一个重要成就是确立并推广了统一的“综

合资产负债表”。它的含义是指一跨国银行的总行、海外分支行、附属机构等交易情况，必须按统一标准综合地反映于资产平衡表上，以便让各国银行当局能大致了解本国银行在海外的交易情况，有利于它们对海外交易的监督。这一阶段另外的工作还包括确定了银行国际活动的若干非正式的指导准则，如提出了外汇交易的准则、判断海外分支行资本充分性的原则、国家风险的衡量和监督等等。

巴塞尔委员会在其第三阶段（1979 年起）的工作中，作出了巨大努力使

① [英]《经济学家》1974 年 9 月 7 日。

更多国家的银行监督官参加国际监督合作。巴塞尔委员会认为，银行国际监督合作只有尽可能全面，才能真正取得成效。因此，在 1979 年，委员会决定设立一个论坛以供更多的监督官所组成的监督团体讨论银行国际监督事宜。因而，在 1979 年 7 月，在伦敦举行了一个由英格兰银行组织的银行监督官国

际会议，来自 80 多个国家和地区的银行监督官参加了会议，这些国家代表着西欧、东欧、北美、中美、南美、非洲、中东、印度次大陆和太平洋地区。会议讨论的各种问题涉及到当时为止的委员会工作的主要领域，包括监督职责的分配、银行监督官之间的合作、资本充分性问题、外汇管制、资产负债表的综合化问题以及海外金融中心的作用。这次世界范围的会议第一次为银行监督官提供了广泛交换意见、建立个人联系的机会。1981 年 9 月，在华盛顿又举行了一次类似的会议。除了这两次规模较大的世界性会议以外，不少地区性的或规模较小的会议也常常在巴塞尔委员会的倡议下举行。如 1980

年 10 月，来自“十国集团”和主要海外中心的国家在巴塞尔举行了联合会议，

并达成了若干协议。至此，巴塞尔委员会的影响已远远超过原 12 国的范围， 它的文件已在全世界范围内流通，它实际上已成了一个世署性的国际监督协调机构。

1. 巴塞尔委员会的活动领域

综合巴塞尔委员会成立 16 年来所做的工作，大致可以划分为以下几个领域：

1. 监督责任的分配——《巴塞尔协议》

监督责任的分配，主要体现在 1975 年 12 月达成的《巴塞尔协议》上。该协议并不是关于国际银行体系危机时最后债权人的规定，也不是要在监督职责和充当最后债权人之间建立自动联系。《巴塞尔协议》的目的是通过监督职责的划分，尽可能地维持现存结构的健全和安全。该协议并没有提出一旦危机发生时怎样进行控制和恢复的问题。《巴塞尔协议》的主要内容是： a.对银行在国外建立业务的监督，应当由所在国和母国当局共同负责。

1. 任何银行国外业务的建立，都不应逃避监督。各国应当保证这种建立受到监督，并且这种监督的适应性须由所在国和母国共同判断。

2. 既然外国银行须和所在国对清偿力的管理要求相一致并应遵守当地法令，所以，清偿力和资本充分性的监督应由所在国负主要责任。

3. 对国外分支行偿付能力的监督首先应是母国当局的职责。至于附属银行，监督的职责主要在所在国，但是母国当局应考虑其本国银行海外附属银行和联合银行的风险，因为母行在这方面负有道义责任。

4. 各国当局应当密切协作，包括信息的交流，允许以母国当局的名义派出代表对所在国的母国银行分支机构进行检查等。应当作出各种努力消除以职业保密和国家主权形式出现的各种障碍。

对于《协议》的上述条款，1979 年伦敦会议作了仔细审查，各国承认了

《协议》的主要原则。1980 年 10 月的巴塞尔联合会议也认为《协议》在原则上是可接受的。但是，由于职业保密、国家主权等问题，《协议》至今尚未在世界范围内得到正式认可，也不可能得到完全的贯彻和实施。

1. 综合化

巴塞尔委员会工作的另一个主要方面是委托国际会计标准委员会研究制订了各国会计和查帐标准，在此基础上，于 1978 年确认了“综合资产负债表” 的概念并付诸推广。1978 年，委员会首次向各国总裁介绍了在综合化基础上

进行国际监督的优点，认为这样能在世界的范围内对一家银行的资本充分性、面临的风险、偿付能力等进行全面的监督。综合化实际上为银行所承受的全部风险提供了一幅比较清晰的图画，它不仅有利于国际监督，而且也有利于各母国当局在此基础上用它们自己的标准去管理它们自己的银行业务。因此，综合化对各国履行《协议》所规定的职责无疑是一个有价值的帮助。

自 1978 年以后，综合化的概念已陆续在各国得到了推广。美国、加拿大、荷兰等国的银行最早被要求采用综合化的资产负债表。日本银行一开始被要求将其海外分支行、以后又进一步被要求将其全部海外附属机构均列入综合化之列。英国于 1979 年，瑞士于 1980 年 12 月，联邦德国于 1981 年均分别采取措施，开始实行帐户的综合化。已经采取或正在采取综合化措施的还有比利时、瑞典等国。欧洲经济共同体咨询委员会在 1980 年底发表声明，打算建议共同体所有国家采用综合化措施。该委员会还认为，在帐户综合化方面的进展虽然不小，但还有许多事情要做，尤其是要改善统计资料的收集方法， 力求统计资料准确、一致。

1. 指导准则

对银行国际业务提出非正式的指导线是巴塞尔委员会工作的又一个重要方面。随着国际银行业务的扩张，资本短缺、偿付能力下降、存放款期限差的不恰当、外汇交易风险、到期货款的过多转期等成为国际监督中亟需解决的问题。巴塞尔委员会为此作了不少工作。巴塞尔委员会除了提出有关上述问题的指导准则外，还通过以下工作来改善国际银行业的清偿力问题

对于偿付能力和资本充分性问题，巴塞尔委员会着重通过改进综合资产负债表，使该表能全面正确地反映一家银行经营状况来加以解决。

对于存放款期限差和到期贷款过多转期问题，委员会在各国银行当局的支持下和国际清算银行的赞助下，正着手在连贯一致的基础上建立一个二年制的报告系统，以收集这方面详细的数据，包括一天到七年的转期数据，收集的范围包括国际清算银行报告区的所有银行。这个二年制的报告系统已于1981 年开始运行，但还有待于进一步完善。

1. 国家风险

国家风险的定义大致可以这样表述：一个特定国家的借款人，可能由于政府为保存外汇或其它原因而采取某些行动，不能或不愿履行它们的外汇义务。这种风险，既包括主权风险（指对政府当局的贷款风险），又包括贷款给外国商业机构的风险。传统的看法认为，国家不是企业，不会陷于破产， 因此，对国家贷款没有最后风险。但近年来，随着国际贷款的迅速扩张和波兰、古巴、阿根廷、巴西、墨西哥、扎伊尔等国相继出现支付危机，国家风险（特别是主权风险）受到巴塞尔委员会的特别重视。巴塞尔委员会认为： 国家风险，作为一种信用风险，是各商业银行自己在事实基础上决策和判断的问题。同时，巴塞尔委员会又认为：各监督当局应协助银行正确估价国家风险，提供尽可能全面的资料，保证银行有充分的内部评价和控制程序，改善咨询报告方法和监督体系。在巴塞尔委员会推动下，各国采取了一系列措施。1977 年，国际清算银行开始在“十国集团”和其它金融中心范围内收集银行债权期限结构的两年数据，并于 1979 年发行了国家债务的综合手册以指导银行确定国家风险。在巴塞尔委员会的推动下，许多国家衡量和控制国家风险的系统得到了改善。如美国，在衡量国家风险方面做了许多开拓性的工作。美国各监督机关，联合提出了一系列估价银行监督和控制国家风险能力

的指标。最近，联邦德国、比利时当局要求审计员在他们关于银行问题的年报中，加入对银行控制国家风险方法的评介。英国也正在综合化基础上收集国家风险的信息。

1. 资本/资产比率

由于国家风险、信用风险、外汇风险，以及表外业务扩大而导致的各种潜在风险日益扩大，巴塞尔委员会于 1987 年 12 月在巴塞尔召开会议，讨论加强对国际商业银行的风险资产监管问题，发表了《巴塞尔建议》。《建议》要求统一确定国际银行业的资本标准以及与资产的比率，提出到 1992 年分阶

段实现国际银行业的资本标准。《建议》要求到 1990 年前各国银行的资本风险资产比率应至少达到 7.25％，1992 年达到 8％，其目的是限制银行过份扩充资产业务，提高应付风险的能力。此外，巴塞尔委员会还提出，一家银行对单一客户的贷款如超过该银行自有资本的一定百分比，应受到该行所在国金融当局的监督。

1. 其它领域

除了上述主要领域以外，巴塞尔委员会还广泛检查了影响国际银行业务的其它事项。每次会议都给成员国以总结自己监督经验的机会，并听取有关存在的问题及解决这些问题方法的意见。已经涉及到或打算涉及的课题有： 各国监督系统的比较、外汇管制各个方面的比较、官方有关条例与监督官的作用、银行托拉斯业务的监督、辛迪加贷款方面的咨询联系、信息交流等等。

1. 困难和前景

毫无疑问，巴塞尔委员会的上述工作，对于预防国际银行业的危机是有一定作用的。然而，对于这种作用我们不能高估。首先，就巴塞尔委员会工作的本身来讲，还存在着许多漏洞。《巴塞尔协议》提出的监督责任的划分是比较含糊的。该协议规定监督银行偿债和清偿能力的责任主要在于所在国，同时又规定母国对本国银行国外附属机构负有道义上的监督责任，这样一来，就模糊了监督责任。1978 年采用综合资产负债表后，这个问题又进一步混淆了。因为综合资产负债表的采用，实际上等于说，母国负有监督本国银行一切国外分支机构、附属机构的责任。其次，《巴塞尔协议》的原则并没有在世界范围内得到正式认可，除了伦敦、纽约等金融中心以外，尚有一大批重要的海外金融中心对《巴塞尔协议》不负法律上的责任，这些海外金融中心的银行一旦发生危机，就会波及整个国际银行业。如日本第一劝业银行在新加坡的分行，1981 年就因外汇投机失败损失 0.36 亿美元，而影响了不少银行。即便是巴塞尔委员会所属的 12 个国家，由于各自利益的不同，因而也并未完全实施《巴塞尔协议》。第三，国际监督技术尚未成熟。如美国花旗银行，在公布其外币交易时，仅仅以一笼统方法来表示，使股东和存款者无法确定国家风险。这显然是国际监督技术不成熟的标志。此外，各国在银行管理方面存在的差异、时间区差异、加勒比、中东、远东等管制较松的海外金融中心，均为国际银行业的冒险活动提供了机会。由此看来，巴塞尔委员会要缝合国际监督体系的缺口，还有很长的路要走。