第二节 19 世纪后期资本主义国家的发展趋向

一、政治发展的趋向

19 世纪后期，资本主义世界在政治上出现了新的趋向：行政权力膨胀或加强；国家机器的强化；政府结构之更加完善；政治民主的扩大；两党政治的正式形成；资产阶级代议制度从欧美向亚洲的扩散。

行政权力的膨胀 欧美主要资本主义国家在 1870 年以前都已经通过革命战争或和平改革制定了宪法，设立了议会，确立了资产阶级代议制度。尽管有的国家采取了君主立宪制，有的国家采取了民主共和制，各国议会都享有很大的权力，除立法、财政大权外，还行使对行政机关的监督权。在个别国家（如英国），议会的权力甚至强大到如此地步，以致于有人说“议会除了不能使一个女人变成男人和使一个男人变成女人之外，能够做一切的事情”。然而，到 19 世纪晚期，议会的权力和作用开始缩小，行政机关的权力不断膨胀，这种政治发展趋势在议会制度的发源地英国和美国表现得最明显。

英国的内阁原是秉承议会旨意管理国家的“执行委员会”，但是，到 70 年代以后，它的权力逐步凌驾于议会之上。议会的立法权竟为内阁所控制，因为内阁几乎垄断了全部立法提案权，“下院的真正工作无非是充当内阁登记机关”。根据 1882 年制定的关于议会议事程序的“普通规程”，议会开会

的大部分时间要有政府参加。据统计，从 1887 年到 1897 年，政府参加议会会议的时间平均达到会议全部时间的 84.5％，因此议员个人很少有提出议案的机会。此外，19 世纪前期形成的“委托立法”制度到 19 世纪后期也有了新的发展，“委托立法”的范围日益广泛，在许多重大问题上，议会只规定一般原则，而授权内阁或某一行政部门去制定具体的施行细则，这种制度使议会的相当一部分立法权直接转入内阁手中。所以，当时许多英国人称内阁为立法机关的“第三院”。内阁有时甚至篡夺了议会的财政权，英国购买苏伊士运河股票事件是一个突出的例证。1875 年，内阁首相狄斯累里未经议会预先许可，擅自借款 400 万英镑，购买了苏伊士运河近一半的股票，这本是一种侵犯议会传统权力的“违宪”行为，但事后议员们非但未加追究，反而齐声喝彩。过去对政府投不信任票曾经被认为是议会监督和控制内阁的最有效的手段，但是，在政党组织日趋完善的情况下，首相和内阁作为议会多数党的“党魁”和领导核心，对下院议会党团的控制大为加强，因而除非多数党自身发生分裂，议会是不可能对内阁投不信任票的，即使通过了不信任票，内阁还可以“诉诸选民公断”，提请英王解散下院。在新议会选举中，内阁因处于执政党的有利地位，获胜也不成问题。总之，英国议会的黄金时代已经过去，一种“内阁专横”的政治格局正在出现。

美国也出现了国会权力削弱、总统权力增强的趋势。美国的政治体制的特点是行政、立法和司法三个权力机关相互独立与相互制衡。在内战之后的“南方重建”过程中，国会一度取得了压倒总统的优势地位。当时，国会曾不顾约翰逊总统的否决，强制通过关于南方重建的法案，可以说南方重建工作是在国会的监督指导下进行的。在南方重建结束后的一段时间内，国会通过各种常设委员会控制着诸多行政部门，其权威达到顶峰，形成所谓的“国会政府”。但是，这种格局只是昙花一现，不久，权力重心便开始向总统方面转移，国会把越来越广泛的自由裁定权授与总统，使总统在许多重大事务

中享有独立的决策权和执行权。立法否决权作为总统牵制国会立法活动的强有力武器越来越经常地使用，克利夫兰在第一次任总统期间（1885—1889 年）就否决国会法案 314 项，而在 1789—1885 年的近 100 年间，总统一共才

行使否决权 131 次。总统还通过提交国情咨文等多种渠道影响国会立法，例

如在 1893 年，第二次任总统的克利夫兰运用了一切可用的办法施加影响，使本来犹豫不决的国会终于通过了废除白银收购法。1870 年的一项国会法案，授权总统使用军队以保证宪法第 15 条修正案的实施，这就扩大了总统的军事

权。进入 20 世纪后，权力向总统手中集中的趋势愈益加强，最后，在威尔逊时代终于出现“强有力的总统统治”。

但是，在这个问题上，德、法两国情况不同。德国早在实现国家统一时，就已经为君主及行政机关保留了广泛的、强大的权力。法国则自从 18 世纪末

爆发大革命后，政局长期动荡不安，变幻莫测，只有到 19 世纪 70 年代末才

稳定下来，最后确立了议会权力较大的议会制共和国，所以在 19 世纪最后

20 年内，法国还来不及强化行政权力。

国家机器的加强 到 1870 年为止，英国仍实行地方自治，州以下的各级地方政府仍在地方贵族僧侣的掌握之中，中央权力尚未伸到地方去。各州的行政司法权力由治安法官掌握，他们都是地方贵族。县评议会则由国家僧侣所控制。因此，作为中央控制地方的工具的官僚机构尚未形成。

但是在 19 世纪最后 30 年内，情况发生变化。1872 年设立内政部，目的是加强中央对地方的指导和监督。为了加强对于地方事务的管理，又一步一步地充实了中央政府的管理机构：在内阁增设了劳工、卫生、教育等机构。到 1914 年，内阁已增至 16 个部，阁员增到 20 多人。1888 年，英国对州政府进行了改革，成立了由富人选举产生的州务会议，掌管地方行政警察事务，原来的治安法官只保留受理诉讼的职权。1894 年，又对州以下的县政府进行了改革，由地方纳税人选出的县务会议代替了县评议会。在此期间，还对城市管理作了调整，以伦敦为首的 80 多个大城市确定为州级市，直属内政部管辖，其余中小城市分属所在州的州务会议领导。这样，一方面把地方贵族势力从地方政权机构中清洗出去，另一方面加强了中央对于地方的控制，因而实现了中央集权。

与此同时，军事警察组织也不断完善。1870 年以前，英国的军队数量很少，而且绝大部分驻守在海外殖民地。那时的英国海军虽然是世界上最强大的，但几乎全部被用于海外扩张和保卫海运航线，因此，国内兵力微乎其微。然而，在 1870 年以后，情况大变。1872 年，英国从殖民地调回一部分军队，增加了国内驻军力量，同时，把全国分为若干军区，每个军区招募两营常备军，其中一个营留驻国内，另一个营派往殖民地。海军规模也一再扩大。1889 年，英国提出“双强标准”，即英国的海军力量不能低于其他两个强国的海军力量之和。军费拨款逐年增加，1875 年，海陆军费为 2530 万英镑，1907 年增加到 5980 万英镑。此外，英国还建立了一支职业警察队伍，代替了原来各地的非专业性的义务保安队。

实现中央集权，军队警察力量大大充实，这意味着英国国家机器加强了。美国在 19 世纪 70 年代以前还没有强有力的军事镇压机构，那时，各州

实行民兵制度。1877 年在镇压铁路工人罢工时，暴露出国家暴力机器软弱无力的“弊端”，不久，国会便通过决议，规定各州州长可以从联邦政府领取武器，改善民兵装备，同时、参谋本部重新配置了国内武装力量，定期举行

军事演习，加强了训练。1894 年，对陆军进行了改组，增加了各州民兵数额，还在各大工业中心建立了军火库。海军编制也进一步扩大。另外，从 70 年代起，美国设立了司法部，整顿了警察机构，增加了警察人数。1908 年，又成立联邦调查局，这一机构成为美国统治者监视国内革命人民和进行国外间谍活动的主要工具。

德国在统一之后全盘继承了普鲁士的官僚制度和军国主义传统。从法国取得的 50 亿法郎赔款大部分被用于扩军和改善武器装备。1874 年，俾斯麦迫使帝国议会同意将和平时期的军队从 35 万人增加到 40.2 万人，另外还成

立了全国非常后备军，同时通过了“七年法”，一次批准了 7 年的军事预算，

后来，再次延长 7 年。到 1899 年，德国陆军人数达到 62 万人。此外，德国多次通过海军法案，加速发展海上力量。整个德意志几乎变成了一座大兵营，军事机构控制着一切，军人充斥各个领域。马克思曾把当时的德国描写为“一个以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受到资产阶级影响、按官僚制度组织起来、并以警察来保卫的、军事专制制度的国家”①。

这样，在这个时期，英、美、德几个资本主义大国都加强了官僚、军队和警察等国家机器，强化了国家的镇压职能。19 世纪后期，资本主义各国的统治者们经常使用国家暴力机器镇压劳动人民。例如在美国，当 1877 年爆发铁路工人大罢工时，政府在巴尔的摩、匹兹堡等罢工中心城市都出动了军队，进行镇压，结果 300 多人惨遭杀害，1000 多人受伤，数千人被捕；1886 年，芝加哥工人的“五、一”大罢工也遭到政府的血腥镇压，死伤工人 200 多人；

1894 年，普尔曼车厢工人罢工同样被政府镇压在血泊之中。国家镇压职能的

加强在德国表现得最明显。1878 年 10 月，俾斯麦政府借口这年 5 月发生的谋刺皇帝事件，操纵议会通过《镇压社会民主党企图危害治安的法令》，即“非常法”。该法令规定：凡是“社会民主党的、社会主义或共产主义的” 组织、团体及其报刊和其他印刷品，一概加以禁止。在实施“非常法”的 12 年间（1878—1890 年），全国共有 1300 多种出版物被查封，330 多个工人组织被解散，900 多人被放逐，1500 多人被投入监狱。

19 世纪后期，资本主义国家的国家职能不仅仅限于对劳动人民的镇压，而是扩大到对社会生活各个领域进行干预。它通过社会立法调整社会关系，如实行劳动保险、工厂法等等，干预经济生活，兴办教育，保护自然资源，负责全民卫生保健工作，营办社会福利事业等等。有时政府还以调停劳资纠纷的姿态出现。1902 年 5 月，美国爆发无烟煤矿工人的大罢工，罢工持续时间甚长，这主要是因为煤矿主蛮不讲理，顽固地拒绝工人的合理要求。于是，西奥多·罗斯福总统实行干预，这一年 10 月，他把煤矿主和工会领导人召集到白宫，与他们进行磋商。当时煤矿主无理地要求政府动用军队迫使工人停止罢工，这激怒了罗斯福，他告诉煤矿主说他准备动用军队去剥夺煤矿主的所有权，然后由军队来生产无烟煤。结果，煤矿主屈服了，不得不提高工资10％，工作时间减到 9 小时，在有些情况下实行 8 小时工作制。当然，总统也向煤矿主作了一些让步，准许他们将煤价提高 10％。

政府结构趋于完善 在 19 世纪后期，英美两国都实现了文官制度的改革，其目的是为了整治腐败的吏治和提高行政管理的效

在英国，官吏任免大权最早属于国王和枢密院，到 18 世纪这个大权转到

① 《马克思恩格斯选集》第 3 卷，第 21—22 页。

内阁首相和大臣手中。他们滥用这个权力，任人唯亲，把本党的党徒安插在各级政府，这就造成官吏的腐化和无能。

吏治的腐败，在美国表现为“分赃制”，这个“制度”形成于 19 世纪

30 年代，其特点是：甲党上台后，立即斥退大批政府官员，而让在竞选中有功的本党党徒填补这些空位。乙党上台后，亦如法泡制。这些官员们在任职期间，贪脏枉法，营私舞弊，无所不为。结果造成官员素质下降，不能胜任政府工作。而且这种“分赃制”也影响了政府工作的连续性及稳定性。

为了纠正这些弊端，也为了适应大工业时代政府工作专业化及提高政府工作效率的需要，英国先后在 1855 年和 1870 年颁布了两道枢密院命令，美

国于 1883 年颁布了文官制度条例，即“彭德尔顿法”，分别对文官制度进行了改革。两国文官制度改革的基本内容是一致的，即：第一，对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；第二，定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩；第三，文官常任，不与执政党共进退。这些改革，把竞争的机制引进文官制度中去，从而在一定程度上减少了政府中的腐败现象，改进了文官的素质，激发了公职人员的工作积极性，提高了政府的工作效能，促进了文官的专业化及政府管理上的科学化。

英、美文官制度的健全化，使得政治上层建筑适应了工业化社会的需要，对于资本主义社会的正常运行，起了保证的作用。

政府结构的完善化也表现在专家的科学化管理上面。这在美国最为突出。20 世纪初，美国城市管理日趋科学化。19 世纪，美国城市管理一般地实行市长—市政会议体制，这个体制很不健全，职权不清，软弱无力。利用这些弱点，职业政客乘虚而入，他们依靠党派势力，操纵选举，篡夺市政大权。他们被称为“城市老板”（City-boss），营私舞弊，声名狼藉。因此，19 世纪 70—80 年代城市改革的呼声甚高。到 90 年代，随着进步运动的兴起，城市改革的要求发展为一个大规模的运动。运动的发起者，主要是新兴工业部门的企业家、商人、银行家及其知识分子。这是因为“城市老板”的腐败统治不利于工商业的正常经营，扰乱了城市正常生活。

改革运动产生了结果：市长—市政会议体制被废除了，取而代之的是由超党派的行政人员组成的市政委员会。这个改革是得克萨斯州的加尔沃斯顿市首倡的。1900 年 9 月 8 日，该市在飓风及海啸的袭击下遭到严重的破坏。当时腐败无能的市政会议在城市重建的任务面前束手无策。在改革派的联合敦促下，州议会任命 5 名有能力的企业家组成一个委员会，该委员会将立法与行政合为一体。这个机构行政效率颇高，终于完成了这个城市的重建工作。翌年，这个委员会作为一种城市管理制度固定下来，并且规定此后历届委员会通过选举产生，在选举中不由政党提名候选人，而由市民直接选举。

1907 年衣阿华州的得梅因市实行了加尔沃斯顿首创的委员会制，并且发展了它，为它增添了更为民主化的内容：实行创制权、复决权及罢免权。衣阿华州议会赞许这个制度，决定推广它：允许 2.5 万人口以上的城市以得梅

因市为榜样，成立富有民主色彩的委员会制。到 1910 年，已有 100 多个城市

采用市政委员会制，到 1914 年，采用这个制度的已有 400 个城市。市政委员会制的推广，标志着美国城市的进一步民主化，并且根绝了“城市老板”的统治。

但是实践证明，这个市政委员会制也有弱点：第一，城市问题极其复杂，需要管理上的专门业务知识，而市民选举产生的委员们往往不具备这些知

识。第二，委员们地位相等，不利于集中管理。第三，立法与行政合一，容易造成委员会大权独揽，不利于发扬民主。因此，改革派对这个体制也不满意，他们探索更佳的方案。不久，弗吉尼亚州的斯通顿市为体制改革开辟了一条新的途径。斯通顿市是一个后起的工业城市，发展很快。1908 年市议会任命一位“总经理”管理市政，并授予较大的行政权。试行的结果令人满意，这引起改革者的重视。著名的改革理论家理查德·蔡尔兹便把斯通顿的经理制与委员会制结合起来，综合成一个完整的市政管理体制——委员会—经理制。1913 年，俄亥俄州的戴顿市采纳、实行了这个体制。

委员会—经理制是这样一种市政管理体制：先由市民根据普选制原则选举一个超党派的委员会（5 人或 7 人或 9 人），由它负责制定政策及法令，批准年度预算。再由该委员会聘请一位受过专门训练并且有丰富的管理经验与才干的专家担任市经理，全权负责城市行政管理事务。他对委员会负责，任期不限，由委员会视其政绩而定。

这个体制既保存了市政委员会制的民主成分——通过民主选举产生，以民主方式制定法律及政策——又增加了目的在于发挥专家特长的经理管理的成分，换句话说，这个体制把企业管理原则引进了民主的市政管理中来。在这个体制下，既能照顾到市民各个集团的利益，又能发挥工作效率。市经理把市民所纳的税视同托拉斯的股金，为市民精心筹划使用。这个体制把民主管理与专家治市结合为一体。它的优点很快就显示出来。斯通顿市试行这个体制仅 3 年，“面貌为之一新”，财政状况趋于好转，供水系统得到改善，现代化照明设施逐步完善。因此，这个体制很快地代替了市政委员会制。到20 世纪初已有数百个城市实行了委员会—经理制。当然，资本主义国家政府管理的科学化在这个时期只是一个开端。

上述欧美几个主要资本主义国家之加强行政权力，强化国家机器，完善政府结构，实际上就是实行政治上的调整，而实行这些调整，是为了适应时代的需要。众所周知，1870 年以后，伴随着科学技术和工农业生产的飞速发展，以及资本主义从“自由竞争”到垄断的过渡，欧美主要资本主义国家的社会经济结构和阶级斗争格局都发生了剧烈变化。面对这个新的局面，旧有的资产阶级政治结构中的某些环节已经不能适应了。为了维护资本主义的统治，也为了使资本主义社会经济和政治结构能够顺利地运行下去，上述几个重大的政治调整势在必行。具体说来，进行这些政治上的调整有以下几个原因：第一，1870 年以后，工人阶级已经成为有组织的、强大的政治力量。各国工人阶级都建立了自己的政党，甚至把自己的代表选进议会。工人还到处成立工会，并且在工会领导下举行罢工。这是工人阶级向资产阶级的严重挑战。面对这个挑战，资产阶级不能不加强国家机器。第二，由于资本主义向垄断过渡，列强加强了对海外殖民地的掠夺，加强了瓜分殖民地势力范围的斗争，为此，垄断资产阶级必须增强军事力量，提高行政权力，讲求行政效率。第三，19 世纪末期是社会化大生产的时代，社会经济生活日趋错综复杂，新的问题层出不穷，这些问题靠社团或私人力量无法解决，只有国家干预才能解决，这就要求扩大国家的职能。第四，在这个工业化时代，政府工作的专业性质更强了，这就要求改革文官制度，要求科学化管理。

政治民主的扩大 1872 年，在自由党人格莱斯顿的推动下，英国议会通过了“投票法案”。过去英国选举采取口头表决的方式，所以有钱有势的人很容易操纵选举，选民也无法自由行使自己的选举权。“投票法案”把口

头表决改为秘密投票的方式，从而保护了选民的投票自由。

经过 1832 及 1867 年两次改革后，英国选举权已经扩大到城市工业资产

阶级、小资产阶级和上层工人，但是为数 200 万的农业工人仍被排除在选举大门之外，因此，农业工人深表不满。1884 年，格莱斯顿向议会提出“人民代表法案”，并且获得通过，该项法律把选举权扩大到农业工人。这样，距离成人男子普选制已经不远了，1913 年在 1000 万成年男子中，有 800 万人享有选举权。但是，到这时为止，英国的选举制度仍有不完善的地方：家庭仆人和妇女仍未获得选举权；大约有 50 万人享有两个以上的投票权，他们都

是在两个以上选区内拥有住所的大商人，有的人甚至拥有 9 个投票权。

1885 年又通过了“重新分配席位法案”。过去，英国的代表席位的分配很不公平：一个城市或一个州，不论其人口多寡，在议会下院中的代表均为两名。1832 和 1867 年改革法案虽然对部分选区的议席分配作了适当调整，但仍是不公平的。1885 年的法案取消了人口不满 1.5 万人的城市在下院中的席位，而把这样的城市分别并入所属各州；人口在 1.5 万到 5 万的城市只保留一个席位。空出来的席位分配给英格兰（64 个）、威尔士（4 个）和部分新兴城市（74 个）。除 22 个城市外，其他各城市和各州一律实行单一代表选区制，大体上每 5.4 万人选出一个代表，从而接近于平等代表制原则。

英国还实行了旨在清除选举舞弊行为的改革。在英国，用金钱贿赂选民的腐败现象一直十分严重。在 1880 的议会选举中，麦克尔斯菲和桑贵克两城

市的选民大约有半数有接受贿赂等不法行为。为纠正这种弊端，国会于 1883 年通过“取缔选举舞弊及非法行为法”，它规定了选举费用的最高限额及其正当使用范围，要求由一名合法的选举工作人员负责选举费用的使用，他有义务向政府报告全部帐目。该法还明确了哪些行为属于违法之列，规定了对违法者进行罚款、监禁、剥夺政治权利 7 年等惩罚办法。1883 年法律虽然不可能根除选举中的腐败现象，但以后的舞弊行为确实明显减少了。

1911 年又进行了两项改革。第一，每一届议会的期限从过去的 7 年缩短

为 5 年，这就缩小了议员与选民之间的距离。第二，实行下院议员薪金制，

每年 400 英镑。过去，下院议员不领薪金，这对于工人出身的议员很不利，他们的生活只能靠工会补助。议员有了薪金，工人议员就无后顾之忧了。

通过上述一系列改革，下院已具有一定程度的民主化。但是上院仍是一个保守力量的堡垒，它一共有 600 名议员，其中大多数是世袭贵族，还有 26 名高级僧侣，只有少数选举产生的爱尔兰、苏格兰贵族。他们大多数顽固地维护贵族和僧侣的特权及利益，反对任何民主措施，成为英国政治进步的主要障碍。1909 年，上院竟敢于否决下院所通过的劳埃德·乔治提出的预算案，这就违反了长期以来实行的惯例：上院必须同意下院所制定的财政法案。上院的这种作法，立即激起了自由党的愤慨。自由党内阁首相阿斯魁斯在下院自由党多数议员的支持下，宣布上院的行动是“破坏了宪法”，并且草拟了一项旨在限制上院否决权的法案。在自由党人咄咄逼人的压力下，上院屈服了。1911 年 8 月 18 日，阿斯魁斯提案获得两院通过后成为正式法律。它的主要内容是：第一，下院通过的财政法案在提交上院后，经过一个月就自动成为法律（不管上院通过与否）。第二，其他法案，如果连续由下院通过三次，不管上院通过与否，也可以成为正式法律，但条件是：在第一次讨论该法案后到它最后获得法律效力，必须有两年的间隔时间。

这样，在 19 世纪末至 20 世纪初，英国政治民主一步一步地扩大了，其

最显著的后果便是工人阶级可以参与政治生活，可以选出自己的代表参加议会，可以推动政府实行劳工立法。

英国自由党之所以倡导上述一系列民主改革，主要是基于以下的考虑：第一，如果不让工人阶级在政治上有发言权、他们决不会善罢甘休，这就会威胁资产阶级的统治。第二，自由党倡导民主改革，就会赢得人民的支持，从而使自由党在与保守党的斗争中处于有利地位。

在美国也出现政治民主愈益扩大的趋势，不过，在时间上较欧洲稍晚，是在 20 世纪初。美国政治民主化进程，在殖民地时代就开始了。到 1870 年为止，美国已实现了成年男子（包括黑人在内）的普选制和平等代表制（各选区选进国会下院及州议会的代表与人口成正比例）。

20 世纪初美国在政治上的民主改革，是在声势浩大的进步运动①（1890

—1916 年）的影响下展开的，主要是在各州和各城市进行的。

1902 年在密西西比州实行直接预选制，即由人民直接提名候选人，而过

去是由党的代表大会提名候选人。到 1916 年大多数州实行了这个制度。1898 年，南达科他州开始实现创制权，即由选民直接提出法案，由选民表决通过即成为正式法律，而无须经过立法机关。犹他州在 1900 年，俄勒冈州在 1902

年，采行了人民的创制权。到第一次世界大战前，有 20 多个州实现了这个民

主权利。1908 年俄勒冈州实行了罢免权，人民可以罢免官员。在 6 年内有 10 个州实行了俄勒冈州的办法。最初罢免权只适用于行政官，后来在亚利桑那州又扩大到法官身上。在投票方式上也有改进：各州普遍实行了秘密投票制。群众也喊出了要求直接选举联邦参议员的呼声。在群众的要求下，1899 年内华达州采行了由人民直接选举联邦参议员的办法，而避开了宪法上关于联邦参议员由州立法会议选出的规定。到 1912 年为止，有 30 多个州采用了由选民直接选举联邦参议员的办法。1913 年批准的第 17 条宪法修正案承认了这个既成的事实。

19 世纪后期，英国以外的欧洲国家也实现了进一步的民主化，这主要表现在实现普选制上面。

19 世纪后期，比利时实现了普选权，但是，这是工人阶级自己争取到的。

工人阶级的政党采取群众集会、游行示威以及罢工等斗争方式，在 1893 年基本上争得了选举权。为此，工人阶级付出了代价，不少工人遭到解雇和政治迫害。

奥地利也走了与比利时相同的道路。奥地利社会民主党在 1889 年的海因斐尔德纲领中把争取普选权列为“鼓动和组织的最重要的手段之一”，并且在 1893 年的五一节示威中提出争取普选权的口号。经过长期斗争，特别是社

会民主党在 1906 年组织了以争取普选权为目的的罢工，才迫使国会在 1907 年通过普选权法案。

意大利在统一后沿用撒丁王国的宪法，这部宪法对选举权规定了极高的纳税额和文化程度等限制，因而全国只有 60 万人享有选举权。但是，1882

年的意大利宪法大大降低了选举权条件，使选民人数猛增到 200 万人以上。

到 1912 年，终于取消了选举权限制，实现了成年男子普选权。

实现普选权，希腊是在 1864 年，瑞士是在 1874 年，法国是在 1875 年，

保加利亚是在 1879 年，西班牙是在 1890 年，荷兰是在 1896 年，挪威是在

① 关于进步运动，将在以后作较详细的介绍，这里不赘。

1898 年。

总的说来，19 世纪后期和 20 世纪初欧美各国政治的进一步民主化，一方面是劳动人民斗争的结果，另一方面也是当政资产阶级深谋远虑的结果。他们之所以同意扩大民主权利，主要是因为他们看到政治民主可以发挥“安全阀”的作用；而且，民主对于广大劳动人民来说也是一付有效的麻醉剂，可以使他们满足于现状；归根结底实现民主可以巩固资产阶级统治。在实际上，资产阶级统治集团的目的达到了：19 世纪后期及 20 世纪初期，在这些实现民主的资本主义国家都出现了社会安定的局面，既没有发生大规模的人民骚动，更没有发生人民的革命。可见，扩大民主与加强镇压，对于维系资本主义的社会安定而言，可谓异曲同工。

两党制的正式形成及其他形式的政党政治 在近代英国最早出现的政党是托利党和辉格党，它们最初在组织上都很松散，两党的界限也很模糊，而且只限于在议会内活动，在议会外还没有建立常设的组织机构，只是在议会选举时各地自发地成立一些临时俱乐部，选举一结束，即告解散。如前所述，1832 年议会改革后，托利党改称为保守党，辉格党改称为自由党。两党后来在组织上也都加强了，在议会内成立严密的议会党团组织及党的领导核心。党的领导核心的任务是提名候选人，制定竞选计划及组织竞选。在地方上建立选区委员会，设置登记员，其任务是登记支持本党的选民、开展宣传和争取选票。1868 年，保守党率先把各选区委员会联合成为一个全国性的组织，因而赢得了 1874 年大选的胜利。1877 年，自由党也建立了全国性的党的组织系统。于是，英国两党的组织才臻于完善。

1870 年以后，随着垄断组织的出现，两党都代表垄断资本的利益，阶级基础渐趋一致，都成为垄断资产阶级的政党，因此，两党在许多方面意见是相同的：在对待工人的问题上，都主张用微小的改革及施以小恩小惠来缓和工人的斗争；在对外政策上都主张加强殖民地扩张。但是另一方面，由于两大党分别代表资产阶级内部不同集团的利益，在具体的纲领主张上也有不同之处。在经济政策上，保守党主张保护关税，反对自由贸易；自由党则恰恰相反，坚持主张自由贸易。在对外问题上，保守党主张明目张胆地进行掠夺性的殖民扩张，而自由党则比较小心谨慎，力图精巧地掩饰英国殖民扩张的掠夺性。

正是由于阶级利益基本一致、具体问题上有意见分歧的自由、保守两大党在 1870 年以后轮流执政，所以，这个时期两党制在英国正式形成。

但是，到 19 世纪末 20 世纪初，自由党失势，工党起而代之。经过是这

样的：到 19 世纪末，由于英国工业霸权地位的丧失和国际竞争的加剧，自由党一向主张的自由贸易政策越来越脱离英国的现实，因而内部发生分裂，大批上层资产阶级分子转入主张保护关税政策的保守党，自由党势力衰落。与此同时，社会民主同盟、费边社、独立工党等各种工人组织和社会主义团体相继成立，这些组织和团体的基本群众虽是工人，但领导权都掌握在“工人贵族”和资产阶级知识分子手中，他们利用工人群众希望在议会中有自己的独立党团以维护工人民主权利的愿望，于 1900 年将上述三大组织和 50 年代出现的工人联合会合并一起，组成工党。工党成立后发展迅速，很快取代自由党的地位，成为与保守党相抗衡的英国两大政党之一。不过，英国两党制的总格局依然如旧。

美国在建国初期就产生了两个对立的政党。在华盛顿第一任总统期间，

在国务卿杰弗逊与财政部长汉米尔顿之间发生了尖锐的斗争，正是在这个斗争的基础上形成了以杰弗逊为首的民主共和党和以汉米尔顿为首的联邦党。联邦党到 1820 年前后销声匿迹。到 19 世纪 20—30 年代，民主共和党分裂为民主党和辉格党。从这时起，党的组织逐渐加强。在总统选举中，两党都设立了专职选举委员会，利用各地的竞选俱乐部展开竞选活动。最初，总统候选人通常由秘密的国会党核心会议提名。后来两党都改由更加公开和广泛的党的全国代表大会提名。40—50 年代，党的代表大会逐步被职业政客和党棍所操纵，开始出现常设的党全国委员会组织，还设立了主席职务。同时，还建立了党的地方各级委员会，因之政党组织趋于系统化、规范化。1850 年后，辉格党逐渐解体。1854 年，在反对奴隶制的斗争中，北方工业资产阶级联合广大工人、农民，组成共和党。该党反对奴隶制向西部地区扩展，与主要代表南方奴隶主利益的民主党相对抗。内战结束后，特别是在 70 年代后，随着南方奴隶制经济向资本主义的过渡，垄断组织的形成和工农运动的发展，两大政党的阶级基础都发生变化，共和党成为与工农大众相对立的代表金融和大工业资产阶级的政党，民主党成为资产阶级化了的南部大种植场主、富农及南方资产阶级的政党。两党的基本差别消失了，都是垄断资产阶级的政党，只是分别代表着两个不同利益集团罢了。这样一来，两党在重大问题上，如镇压工农运动、对外侵略等问题上步调日趋一致，只是在某些次要问题上，如关税问题（共和党主张保护关税，民主党强调自由贸易）、争夺肥缺等问题上尚存有分歧。

从内战结束到第一次世界大战前夕，共和、民主两党基本上是交互执政的。其间只有共和党执政时间最长，有 20 年之久（1865—1885），这是因为内战中领导北方战争并且取得最后胜利的是共和党人。

这样，在 19 世纪末期，在美国也正式形成了两党制。

在本质上，两党制下面的政党都是垄断资本的御用工具，垄断资本通过两党操纵全国政治。两大党都有大财团作为政治背景，在竞选中主要是依靠各个大财团提供竞选经费，而且两党制也离不开贿赂。在美国，垄断资本惯用的手法便是用金钱收买立法机关中占多数的政党，促使他们制定有利于自己的法律。“南太平洋铁路公司”就曾花费 60 万美元贿赂当政的政党，以图保护自己的特权。因此，两党制与贪污贿赂及金钱政治结下了不解之缘。

不容否认，两党制度在资本主义社会也起到某些积极作用。第一，可收互相监督之效，从而可以在一定程度上遏制当权的政党滥用权力。第二，人民群众有可能利用两党的斗争实现自己的某些要求。在竞选中，两党为了争取人民的支持，都不得不把人民的某些要求吸收到竞选纲领中去，并且在上台后予以某种程度的兑现。在英美近代史上，一些有利于人民的立法都是两党斗争的结果。

但是，更值得重视的是，两党制度巩固了资产阶级的统治：第一，通过两大政党的相互竞争，资产阶级能够不断地发现和选择出自己最满意的优秀政治人才，并通过和平的方式让其上台执政，为自己服务。第二，两大政党之轮流执政，都遵循了民主的程序，都是靠选民的支持上台的，尽管其间免不了大量舞弊行为及竞选丑闻。这种作法助长了人民群众对于资产阶级民主的幻想，麻痹了人民的革命斗志。第三，在野党之批评、指责甚至攻击执政党的作法，起了一种迷惑人的作用，使人民群众把希望寄托在在野党身上，从而放弃革命理想。

但是两党制度主要存在于英美两国。如果说在资本主义政治生活中两党制度是常态的话，那么还有以下三个变态：第一，多党政治；第二，无党政治；第三，虽有政党，但只是装饰品。

与英、美的两党制度不同，法国以其“多党政治”而著称于世。19 世纪末，在法国议会中始终存在着众多党派，而且各党派都缺乏结构严密的组织和严格的纪律，党员朝秦暮楚，反复无常。各党派之间的关系变幻莫测，时而彼此勾结联合，时而分道扬镳，相互攻讦，因而很难形成议会中的稳定多数。这种状况导致内阁更迭频繁，1873—1890 年的 17 年间就更换了 34 届内

阁，平均每届内阁执政时间只有 6 个月。这种“多党政治”是法国存在大量小企业、小农户以及由此而形成的一个庞大的小资产阶级在政治上的反映。法国的“多党政治”经常引起政府危机和政局的不稳。

意大利由于经济落后，中产阶级力量薄弱，文盲甚多，以及国民文化政治素质太差等原因，在这个时期尚未形成正常的资产阶级政党制度。在议会内，只有一些基于个人和地区关系而结成的排他性极强的小集团。历届政府全是由少数政界要人的追随者组成，不代表任何明确的政治倾向。所以，这时期的意大利被人们称之为“典型的无政党的国家”。

德国在统一过程中已出现资产阶级自由党和进步党。1869 年，又诞生了代表工人阶级利益的社会民主党。由于德国实现了普选制，不但资产阶级政党，而且工人的政党都可以选举自己的代表参加帝国议会，而且社会民主党在帝国议会的选举中取得了越来越大的成就，到 1890 年，该党在帝国议会中

的席位已达 35 个。但是，在德国，一个政党在议会中的席位再多，即使超过半数，也不能对国家行政元首的人选、去留以及国家的施政方针发生多大影响。这主要是因为：第一，帝国宪法确立了“议行分立”的政治结构，世袭的皇帝高高在上，享有行政、军事大权，可以任免首相，首相对皇帝负责，而不向帝国议会负责。第二，帝国议会享有的立法权也很有限，既受联邦议会的抑制，又受皇帝的限制。

上述政党政治的三个变态反映了法、意、德等国资产阶级在政治上的不成熟性。

资产阶级代议制的扩散 这个时期还有一个引人注目的政治趋向，那就是资产阶级代议制度开始从西欧和美国扩散到亚洲的日本，这也是“西学东渐”的一个重要例证。

明治维新后的日本，同当时的俄国一样，既无宪法，也无议会，天皇的专制权力由于地方割据势力被摧毁而进一步加强，出身于西南诸藩的武士占据了政府的要津，形成藩阀专权的局面。为数众多的一般士族和豪农豪商完全被排斥在仕途大门之外，因而极为不满。其中，一部分士族知识分子在滚滚而来的西方资产阶级民主思潮的影响下，醉心于自由民主思想，有强烈的参政要求。他们于 70—80 年代领导了旨在革除藩阀官僚专制、实行资产阶级代议制度的自由民权运动。

1874 年，在“征韩”问题上被排挤下野的参议板垣退助、后藤象二郎等人联名上书天皇，建议设立民选议院，从而拉开了自由民权运动的帷幕。不久，自由民权运动与农民运动结合起来，声势大振。天皇政府一方面加强对民权派政治宣传活动的限制，另一方面试图作些微小让步，以图缓和事态。1879 年，明治政府对地方政府进行了初步改革，设立了由选举产生的府县会议。府县会议享有地方立法权以及决定地方税收和财政预算的权力，不过，

它们通过的法案，包括财政预算案，必须经府县知事同意才能生效。另外，府县知事在奏请内务大臣批准后，有权命令府县会议休会、闭会或解散。这些地方政府改革虽带有极大的保守性，但毕竟建立了地方代议机构，奠定了地方自治的基础，为将来在中央建立代议制作了准备。

初步的民主成果鼓舞了民权派和人民群众，自由民权运动出现进一步的发展。1881—1882 年，民权派建立了“自由党”和“立宪改进党”。在政党组织的领导下，运动迅速达到高潮。天皇政府为了瓦解自由民权运动，不惜采用卑鄙的阴谋手段，收买党魁，挑拨离间，致使民权派陷入分裂。到 80 年代中期，自由民权运动以失败告终。

自由民权运动虽然失败了，但它终于把天皇政府推上了立宪道路。经过近 10 年的准备。明治天皇于 1889 年 2 月颁布了“御赐”的《大日本帝国宪法》。这部宪法是以德国宪法为蓝本制定的，它规定，天皇作为国家元首是神圣不可侵犯的，它享有广泛的权力，包括召开和解散议会、批准法令、任免官吏、对外宣战与媾和、统帅陆海军等。国家立法权属于由贵族院和众议院组成的帝国议会。贵族院由皇族、华族和“敕选议员”组成，众议院由选举产生。根据宪法，只有缴纳直接国税（地税和所得税）15 日元以上、年满25 岁的男子才有选举权。在 1890 年第一次选举时，选民仅占全国人口的 1.24

％。议会的立法必须经天皇批准方能生效。财政预算案由内阁提出，如果被议会否决，政府可按上一年预算行事。由国务大臣组成的内阁对天皇负责，对议会只负有“道德上”的责任。其中，陆海军大臣有权直接上奏天皇。天皇身边还设有一个枢密院，它由天皇敕选的“元老”、“重臣”组成，名义上它是天皇的咨询机构，实际上是最高决策机关。宪法还规定了“臣民”在“法律范围内”的一些基本人权，包括言论、集会、出版、结社、信教、迁徙等自由，以及担任公职和非依法律不受逮捕、监禁、处罚等权利。

显而易见，明治宪法带有浓重的保守色彩。但是，它毕竟是近代亚洲的第一部宪法。它规定了人民的某些基本权利，依照“三权分立”的原则确立了日本资产阶级君主立宪制。宪法缺乏西方那种比较健全的民主宪政精神，因而在实施后，极力重心仍握在官僚寡头手中。众议院中的资产阶级自由党和改进党虽占多数，但他们争取建立政党内阁的斗争屡次失败，众议院多次被蛮横地解散。1898 年，由上述两党合并而成的宪政党占了议会绝大多数，天皇命其组阁，但未出数月，这届内阁就因内讧而瓦解了。这一政党政治的“闪光”消失后，议会各政党的领袖们便投入了以伊藤博文为首的官僚、军阀集团的怀抱，把争取实行政党责任内阁制的斗争搁置一边，几达 20 年之

久。但是，不管怎样，到 19 世纪末期，日本总算迈进了资产阶级代议制的门槛。

这时，唯有偏处欧洲东北一隅的沙皇专制俄国与资产阶级民主潮流背道而驰。

诚然，在 1861 年农奴制改革后，沙皇政府在国际潮流的冲击下，不得不摆出改革的姿态。1864 年，俄国实行了地方政治改革，在各省、县分别成立自治局，负责管理地方经济、卫生、教育等事务，自治局由每年召开一次的地方代表会议任命，除贵族外，资产阶级和农民都有权参加代表会议的选举。同一年，对司法制度也进行了改革：废除了旧的等级法院，建立了从高等司法厅、区法院（省）到县治安裁判所等一套自上而下的司法机构；实行统一的法律和审判程序，采用西方资本主义国家的公开审判制、陪审制和律师制；

允许成立律师事务所；允许诉讼当事人在法庭上进行自我辩护；法官任职终身，禁止行政当局随意任免司法人员。对原有刑法典也作了部分修改，废除了鞭刑、脸上刺字等最残酷的肉刑。1870 年通过市政改革，在各城市召开了市杜马，由市杜马推选一名市长和数名职员组成市执行局，负责市政管理。在市杜马选举中，取消了封建贵族特权，实行统一的财产资格标准，即缴纳城市地方税的人都有选举权。1874 年又进行了军事改革，废除了募兵制，打破了贵族对军队领导权的垄断；实行全民兵役制，即凡年满 20 岁的男性居民，不分等级，皆有服兵役的义务。

但是，这些改革都没有触及俄国政治体制的要害，沙皇专制制度的本质未变。在以后的 30 年内，沙皇政府不但没有把改革继续进行下去，而且残酷地镇压民粹派运动和日益高涨的工农革命运动，对自由主义者（主要是平民知识分子）所提出的宪政改革要求，即使是十分温和的要求也顽固地加以拒绝。到 19 世纪 90 年代，沙皇政府甚至掀起一股“反改革”逆流，妄图取消

或削弱 60—70 年代的改革成果，致使国内各种矛盾一步一步地激化，终于在

1905 年爆发了资产阶级民主革命。因此，如果说 19 世纪末 20 世纪初西欧北美主要资本主义国家的国内呈现相对稳定的局势应归因于这些国家实行民主和社会立法（后面要详细叙述）的话，那么俄国在 1905 年爆发革命则是由于始终把政治民主拒之于大门之外，顽固地维护沙皇专制制度的结果。