二、社会立法

在 19 世纪最后 30 年里，主要资本主义国家在作了一系列重大的政治调整的同时，在社会领域内也进行了多方面的调整。这也是时代的需要。首先，随着资本主义工业的猛烈发展及“自由竞争”向垄断的过渡，资本主义社会出现了许多破绽，社会不公更加严重。社会财富急剧增长了，但是分配极不公平。以工人阶级为首的劳动群众的生活状况大大恶化，他们的不满与日俱增，这对于资产阶级的统治说来是一个“隐患”。为了防患于未然，只有对于资本主义社会进行调整和弥缝，才能使资本主义继续生存下去。同时，阶级斗争的形势也迫使统治集团不得不从事这种调整。这一时期，工人阶级及其他劳动群众的觉悟更加提高，他们组织起来为捍卫自己的阶级利益而斗争。各国几乎都成立了工人的政党和工会，从而形成了一个强大的社会压力。其次，工业化及与其同步的城市化，使得社会生活愈益复杂化，因而产生了过去意想不到的各式各样的新问题，这些都需要积极地加以解决。另外，这时实行这种调整也有了可能。第一，当时科学发展日新月异，一支强大的科学家队伍成长起来了，他们用自己的科学知识为政府出谋划策，协助政府在社会许多方面进行调整，以适应工业化社会的需要。第二，工农业生产的大发展，创造出巨大的社会财富，为实行社会调整提供了坚实的物质基础。

这期间在社会领域内实行的各种调整，主要采取了社会立法的形式，这意味着国家从过去的自由放任政策过渡到对社会经济生活的干预。与此相联系，国家的职能扩大了，也多样化了。

德国在欧洲大陆，德国在社会调整方面走在最前面。德国工人阶级的地位远比英国工人阶级低下，在统一后仍挣扎在贫困之中。资本家为了加强在国际市场上的竞争地位，尽量压低工资以便降低生产成本。1874—1879 年工人的工资下降了 17.5％。这一时期工人的劳动时间虽然缩短，但劳动强度很大，因而职业病急剧增加，意外工伤事故频频发生。而且工人一到老年就陷于贫病交加的境地。但是德国工人阶级的政治积极性很高，他们在德国统

一过程中成立了自己的政党。德国工人政党最初形成两派，一派是 1863 年成

立的“全德工人联合会”（拉萨尔派），另一个是 1869 年成立的德国社会民

主工党（埃森纳赫派）。这两派在 1875 年合并，改名为德国“社会民主党”。该党成长很快，在工人中间威信很高，影响很大，因之成为俾斯麦的眼中钉，务必除之而后快。1878 年他向帝国议会提交一项旨在取缔“社会民主党”的“非常法”，并且采取威胁利诱的手法迫使帝国议会通过了它。接着便开始了雷厉风行的镇压：大批党员被捕或被放逐，党的刊物也遭到查禁。但是，俾斯麦很狡猾，他认识到光靠镇压是解决不了问题的，还需要采取一些福利措施诱使工人群众背弃社会民主党而向帝国政府靠拢。在他看来，只有这样“双管齐下”，才能消灭社会主义运动。同时，他决定实行工人福利措施还有军事上的考虑。当时一个调查报告颇使德国统治集团不安：服兵役的工人多半心怀不满，这种情况对于德国对外扩张不利，俾斯麦感到实行福利政策，可以推动服兵役的工人为帝国的战争政策效力。

1881 年俾斯麦在一项帝国文告中公开表明了他要对工人实行福利措施的意图。1883 年，德国政府颁布了“疾病保险法”，该法为德国 300 万工人及其家属提供了医疗上的保障，费用由工人和雇主双方负担。1884 年颁布的“意外工伤保险法案”规定因工伤亡的工人可以得到医疗及丧葬费，费用完全由资本家负担。1886 年这个工伤及疾病保险法扩大到 700 万名农业工人。1889 年的“老年及残疾保险法”规定：工人到 70 岁时可以领取养老金，残疾工人也可以领取津贴。这笔钱由工人、雇主和政府三方共同负担。

这些工人福利措施遭到社会民主党人的反对，他们把它们看作是施舍给工人的富人餐桌上的残羹剩饭，并且清楚地看出这种措施有利于德国的专制统治，会使工人离开真正的社会主义道路。他们反对俾斯麦用小恩小惠来哄骗工人，要求政府认真改善工人的状况。他们提出如下具体要求：制定劳工保护法，建立劳资纠纷仲裁法庭，在劳动时间、女工童工问题上切实保护工人群众的利益。在这一场俾斯麦与社会民主党的斗争中，俾斯麦并未达到预想的目的。工人阶级并未放弃社会民主党，他们在帝国议会的选举中照旧踊跃投社会民主党人的票，因而使俾斯麦大失所望。工人之所以没有被俾斯麦争取过去，是因为：第一，俾斯麦在实行工人福利措施时，照旧利用警察到处追逐迫害社会民主党领袖，这就使工人怀疑政府实行福利措施的诚意。第二，俾斯麦反对进一步改善工人状况，他反对通过立法去限制劳动时间，限制女工、童工及实行星期天休息制度等。他公然表示雇主是自己的工厂的主人，国家不能干涉工厂内部的事务。

但是，1890 年以后情况大变。这一年帝国议会的大多数议员拒绝了俾斯麦提出的继续延长“非常法”的法案。这是因为他们看出这个“非常法”收效甚微，社会民主党在“非常法”实施期间不但没有削弱，反而加强了。在1890 年的大选中，社会民主党人得票 100 余万张，在帝国议会中得到 35 席。“非常法”的废除，沉重地打击了俾斯麦，这是他辞官归里的重要原因之一。

当时的德皇威廉二世（1888 年即位）热心于社会事业，他在俾斯麦去职之前（1890 年 2 月）曾发布一个文告，答应要实行新的福利措施，并且表示要召集一个国际会议来讨论社会问题。

继任首相卡普里维执政期间（1890—1894 年）在皇帝威廉二世的支持下，颁布了“青工保护法”。该法禁止工厂雇用未满 13 岁的童工，13 岁以上的少年工人每天劳动不能超过 10 小时，女工不得超过 11 小时，还建立劳

资仲裁法庭来处理工人和雇主之间的纠纷。

俾斯麦之下台，“非常法”的废除，以及 1890 年以后实行新的工人福利措施，产生了较大的影响：缓和了德国工人及其政党对于帝国政府的敌对态度，并且在很大程度上推动社会民主党向社会沙文主义立场转变。到 1900 年前后，德国社会民主党已倾向于支持德国的帝国主义战争政策了。

英国在此时期，英国在对待工人的关系上也作出了一些重要的调整。到 170 年为止，英国社会问题成堆。资本主义工业化造成了巨大的社会不公正。工厂、矿山、铁路及商店都为私人资本家所有，他们过着安富尊荣的生活，而工人阶级备受压迫剥削，既没有充分的时间去休息娱乐，也没有充足的收入来养家糊口，居住条件十分恶劣。他们的一生是不断地与饥饿、疾病作斗争的一生。地主之垄断土地是社会不公正的另一个源泉。为数不过数千人的大地主占有全国绝大部分的土地，他们游手好闲，每个大地主平均每年享有上百万美元的地租收入，而在农场上劳动的农业工人却过着悲惨的生活。

针对城乡广大劳动人民的苦难，人们提出各式各样的社会改革方案。凯尔·哈第等社会主义者认为：土地、工厂、矿山和铁路等关系到国计民生，极其重要，不应该由私人资本家垄断；只要这些公用事业继续为个人所有和控制，普通劳动人民的苦难就无法消除。所以他们主张把这些公用事业划归社会集体所有。自由党人，甚至某些工党人士则反对公用事业公有化。他们主张渐进的改革，并且提出以下改革纲领：（1）保护穷人，使其免除疾病、过分劳累、贫困及意外工伤的折磨。（2）发展教育及工会，作为工人自助的手段。（3）向“膨胀的”、不劳而获的财产征收重税，以便缓和财富分配上的不平等。

这些自由党人及工党人士看得较远，认识到工人受苦受难，生活得不到保障，是社会的一个不稳定因素，对于维护整个资本主义社会不利；减少工人的苦难，保障他们在食、衣、住方面维持最低限度的生活，使其掌握一定文化知识，从长远看还是值得的，是“失之东隅，收之桑榆”。提高工人工资固然不利于资本家，但是后者却可以从前者提高效率、认真工作中得到补偿。而且是更大的补偿，他们还懂得：减少社会财富的巨大不平等，还有助于缓和阶级矛盾，有利于资本主义社会的长治久安。

19 世纪后期和 20 世纪初，先后上台的自由党和工党分子按照自己的纲领推行了一系列社会立法。1874 年英国政府颁布法律，禁止 10 岁以下的儿童在纺织厂中工作。1878 年的整顿法案确立了工厂卫生的检查制度。1901 年禁止 12 岁以下的童工在工厂中从事劳动，并且对劳动条件作出了细致的规定，定期进行检查，以保证工人的健康。1872 年政府又为矿山制定了法规：禁止让妇女、12 岁以下的少女及儿童到井下工作，要求矿山主为工人的安全采取合理的防备设施。工党上台后，把改革重点放在提高工人工资上面。1909 年颁布的一项法案授权成立工资管理处（由劳资双方选出数目相等的代表组成），由它负责确定在“流汗的行业”中的工人的最低工资。所谓“流汗行业”指的是裁缝工作、硬纸板箱的制造，用机器制造及修整花边的工作及女衬衫的缝制等。

1912 年，100 万煤矿工人罢工，要求提高工资。自由党政府害怕了，赶紧劝议会制定一项工资法案，它规定：由每个地区的有关机构分别确定最低工资。这说明自由党人政府并不关心使每个人都得到恰如其分的工资，他们

关心的是使工人得到只能维持最低限度的健康及生活的工资。

但是，当时英国社会上还有不少因工伤、生病、年老而失去工作能力的工人和众多的失业者不能维持基本的生活。为了这些人的利益，自由党政府制定了一连串的法律。首先是工伤的工人。每个月有 400 名工人因意外死亡，

有 7000 人受工伤。造成工人死伤的原因有时是工人自己不慎，但主要是由于资本家未能建立安全设施，特别是在矿井中。1897 年的法律规定，少数工种可以实行工伤赔偿原则；1900 年这个原则又扩大到农业工人；1906 年自由党议会把赔偿原则扩大到所有的企业。1906 年的法案规定：如果工人因意外事件而残废，可以从雇主那里领取每周不超过 5 美元的赔偿费，如果工人受到

致命的工伤，他的家人总共可以领取 750—1500 美元的钱。在 1884—1907

年间，另外有 20 个国家为了赔偿因工致残的工人采取了同样的措施。

自由党政府也试图保护儿童及老人。据学校教师反映：许多穷人孩子食不果腹就来上学了。1906 年的教育法案为这样的孩子提供免费伙食。后来又通过法案，为孩子们提供游戏场地及免费检查身体，并且也企图为婴儿提供正当的医药照顾。1908 年的儿童法案为儿童生活的各个方面提供方便，从防止婴儿烧伤、矫正幼年犯罪直到禁止儿童吸烟。

老年人及病弱者的问题也基本获得解决。过去，年老体弱、生活不能维持者，通常按 1834 年的贫穷法处置，即被从家中带走，送到可怕的劳动营中去，这是穷人的最后归宿。劳动营与其说是慈善机构，毋宁说是监狱，1906 年，议会中的工党议员要求国家为收入太少不能养活自己的一切老人提供津贴。内阁赞许这个建议，于是在 1908 年提出一个法案，对于每年收入不超过

105 美元的 70 岁以上的老人提供每周 1.25 美元的津贴。到 1913 年，大约有

100 万老人领取了这种津贴。

接着议会又处理失业问题。当时失业大军充斥着伦敦及其他城市，形成严重的社会问题。1909 年的一项法案授权成立一个失业管理局，其任务是为失业者提供就业的信息，而且必要时，向失业者提供寻找职业所需要的车费。

1911 年，自由党人财政大臣劳埃德·乔治提出国家保险法案，内容有二：

其一是工人每周应支付 2.5 便士，国家和雇主也出一部分钱，作为失业保险

金，到失业时，失业者可以领取每周 6—7 先令。但是，这个办法只适用于土

木工程及建筑行业，而失业工人当时达到 230 万人。该法案的另一个内容是

对于失去健康的人和生病者提供了保险。这直接涉及大约 1500 万工人，间接

涉及另外几百万人。该法案要求工资劳动者每周支付 1—4 便士，雇主支付 3

便士，国家支付 2 便士。在这个保险法下，工人可以得到免费医疗，免费住院，而且在生病期间每周领取补助金。

自由党政府也向不劳而获的财产进攻。当时英国存在许多不合理的现象：10 个大地主拥有伦敦市 1/4 的土地；在乡村，往往地主拥有全村的土地；地主可以任意拆毁茅屋，或者剥夺佃农的财产，或者把农田变为狩猎场。在过去半个世纪中，农村人口减少 600 万人，而在过去 60 年内猎场看守人从

9000 人增加到 2.3 万人，农村工人中有 60％每周领取的工资还不足 18 先令，而地租却不断上涨；大地主一般也兼房主，他们向贫穷的房客索取高额房租，而房客所住的房屋却十分肮脏、狭小，卫生条件极差。劳埃德·乔治决定改革这种不合理现象。1884 年他成立一个委员会，责成它去调查研究这个问题。在给议会的报告中，该委员会证明：在城市及乡村普遍存在酗酒、生病、犯罪及死亡率高的问题，其主要原因在于贫民都拥挤在极不卫生的、阴暗潮

湿的小屋里。根据这个报告，议会在 1890 年通过一项关于解决工人住房问题的法律。1909 年又通过一个更为重要的法律：“住房与城市规划法”。这两项法律责成地方政府（州议会）关闭潮湿的地下室，拆毁不透气的房屋，并且从地主手中购买土地，在其上为穷人建造光线充足的、干净和通风良好的住房。结果，到 1914 年为止，有 56318 所房子被宣布不适于人居住；州和城

市议会购买 20 万英亩的土地；在伦敦有 10 万个租户住在由公家建造的清洁卫生的住室里。有几十个市镇制定了规划：美化城市，建造公园及游乐场。

英国的社会立法也涉及工会的权利。英国工会早在 1825 年就已合法化，但是它的活动受到严格限制。1871 年，自由党人格莱斯顿为了争取工人的支持，取消对工会的限制。可是，在企业主的要求下，又禁止工人在罢工时设置纠察队。很明显，这一规定对罢工斗争十分不利，因此工人为取消这项规定而继续斗争。1874 年保守党在工会支持下竞选获胜，狄斯累利上台。1875 年，保守党政府取消设置纠察队的禁令，但只允许和平纠察，对违反规定采取恫吓手段者处以罚款。

此后，英国工会大为活跃，他们一再领导工人进行罢工斗争。工会的活跃吓坏了统治集团，上院在 1901 年作出一个决议：雇主可以向工会索取赔偿，以弥补他们在工人罢工中所蒙受的损失。结果，罢工次数锐减。愤怒的工会便大力支持工党。为了绥靖工会，自由党政府在 1906 年通过“工会争议法”，取消了工会因工人罢工而向雇主赔偿损失的规定，并且容许工会“纠察队”使用“和平的说服”办法劝说同辈工人和他们一道参加罢工。

法国 19 世纪末 20 世纪初，法国实行了如下社会立法：（1）1892 年

的法律对于工厂使用女工进行了管理，禁止工厂雇用 13 岁以下的儿童；为所有工人确定了最大限度的工作时间——10 小时；禁止在星期日从事体力劳动；对于在矿井中工作的工人的劳动作了细致的规定。（2）1893 年又颁布法律（1903 年又作了修改）为工厂中的工人的安全和健康卫生作了充分的规定。（3）同一年的另一项法律保障了工人及其家属的免费医疗。（4）1900 年的法律要求工厂主为一切女工及童工提供座位，并且把许多工厂法扩大到零售商店。（5）1905 年的法律为矿工规定了 9 小时的最大限度的工作时间； 1907 年的法律又把它缩短至 8 小时。（6）1884 年的法律承认工会为合法的组织，保护工会的活动。（7）1892 年的法律为劳资纠纷建立一个仲裁机构。

（8）1898 年的法律要求雇主对于工伤的工人进行赔偿。（9）1911 年实行工人老年津贴制，包括家庭仆役和农场工人，费用由个人、雇主及国家三方面负担。法国当政的共和党人实行这些劳工立法，其动机是复杂的：第一，在共和党心中，一种正义感与功利主义交织在一起，他们认为实行有利于工人的立法，可以保障工人身体健康及心情愉快，这对于国家前途大有好处。第二，害怕社会主义，认为向工人阶级作出某些让步，可以防止工人倾向社会主义。第三，在与保王党人及天主教势力作斗争中，实行劳工立法可以得到工人的支持。

但是必须看到：欧洲诸国实行的劳工立法，局限性很大，劳动时间仍很长，工资仍很低，而且在主要资本主义国家，在生产突飞猛进，国民财富急剧增长的情况下，社会上仍有许多人过着赤贫的生活。

除了劳工立法外，在这个时期资产阶级国家还在社会其他一系列领域进行了干预。

英国政府在 1860—1875 年间颁布和执行一连串关于食品饮料标准、环境

卫生、健康和居住条件的法令。在此期间，整个西欧及澳大利亚也都跟在英国后面颁行了类似的法令。在城市，这些社会立法的效果是惊人的。早在 1880 年，为消灭瘟疫、斑疹伤寒、伤寒、天花、霍乱、猩红热而开展的活动就获得胜利，城市的卫生环境大大改善。英格兰和威尔士的死亡率在 1870 年为

22‰，到 19 世纪 90 年代下降为 18.1‰，到 20 世纪最初 10 年更下降到 15.2

‰。在同一时期，平均寿命增长 10 年以上。作为对比，在落后的俄国，1890 年的死亡率为 35‰。

但是，欧洲诸国的这些社会立法只是零星地、断断续续地进行的。与此不同，在美国却形成一个改革运动——“进步运动”。

美国到 19 世纪末，美国已经取得惊人的进步。西部开发已经接近完成，往日野兽出没，荆棘遍地的西部荒野，现在已经阡陌纵横、烟囱林立了。人口在过去 75 年已由 500 万增加到 7600 万；在 1850 到 1900 年的半个世纪

内，国民财富从 70 亿增加到 880 亿美元。然而国家的兴旺发达掩盖不住资本主义经济发展所带来的阴暗面：垄断资本在吞噬中小企业时采取了血腥的手段，大资本家为了发财不惜作出各种伤天害理的事，垄断资本贿买政府官员，盗窃国家资源。国家的开发也伴随着自然资源的浪费：森林遭到肆意砍伐，水利资源遭到任意破坏。美国虽然成为工业大国，但是仍然容许剥削妇女儿童的现象存在，仍然忽视老弱病残者的困难处境。财富迅速集中到少数人手中，占全国人口 1％的人拥有全国财富的一半以上；占全国人口 12％的人占有全国财富的九成。城市的发展产生了许多新问题：犯罪增加了，出现了贫民窟，环境卫生处理困难。奴隶制度虽然废除了，但黑人的低下地位成为美国文明的耻辱。贪污已超过任何其他国家，它毒化了整个社会政治肌体。

针对这一大堆问题以及大量的丑恶现象，19 世纪末和 20 世纪之交，在美国兴起一个声势浩大、有声有色的“丑恶揭发运动”。这个运动的先驱者是亨利·乔治，他在 1879 年出版了《进步与贫困》一书。他在书中呼吁人们注意当代一个重大问题，那就是：在生产力以惊人的速度发展的情况下，贫穷却继续存在。他肯定资本主义的竞争原则，但是他反对资本主义发展所带来的贫困。他认为贫困的根源在于土地私有，但是他又认为没有必要没收土地。他提出如下的消灭贫困的措施：对土地价值课税，以代替其他一切形式的税收。在他看来，征收这种单一税，就可以将劳动和技术所造成的土地价值的增长部分转交给国库，使政府成为“仅仅是为了公共的利益而管理公共财产的机构”。

继亨利·乔治之后，莱斯特·华德在 1885 年出版《动态社会学》一书。他将人类的进化与自然界的进化区别开来，认为人类理智应该控制社会，不应该屈从于社会上各种不合理的力量。

但是，“丑恶揭发运动”正式展开于 19 世纪末 20 世纪初，参加运动的主要是新闻记者和知识分子。他们通过报刊杂志，从社会上的各种阴暗角落里揭露出许多臭不可闻的丑恶现象，特别是垄断资本集团的各种犯罪行为。这反映了中小资产阶级对垄断组织的罪恶行为的不满。

与“丑恶揭发运动”几乎并行的是进步运动，这个运动包括三个内容：第一，城市的改革运动。这反映了中小资产阶级对垄断弊端的不满和改革的愿望。通过城市改革运动，实现了一系列有利于劳动的社会立法。到 1916

年以前，已经有 30 个州实行了关于工人工伤的赔偿的法律。1900 年有 4 个州通过法律，禁止雇用妇女作夜工。1907 年俄勒冈州实行女工工作时间不得

超过 10 小时的法律。1916 年威尔逊总统批准了一项关于童工的法案，该法案把雇用 14 岁以下的儿童作工的任何工厂的产品（或 14—16 岁的儿童每日

工作 8 小时以上的工厂的产品）统统排除在州际商务流通之外。还禁止矿山

雇用 16 岁以下的儿童做工。马萨诸塞在 1912 年制定最低工资法，该法授权成立一个委员会来确定女工、童工的工资率。第二，拉福莱特在任威斯康星州州长时发动的改革运动。这个运动反映了富裕农民和自由资产阶级对垄断的不满。1905 年威斯康星州议会在拉福莱特的授意下，通过了铁路委员会法案，控制铁路垄断的发展，强制铁路公司缴纳税款。1908 年拉福莱特在州内征收累进所得税和累进继承税。他还在州内禁用童工，限制用女工。由于他税意改革，威斯康星成为全美的模范州。第三，西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊推行的改革运动。这个运动反映了垄断资产阶级中的自由派的改革愿望。罗斯福和威尔逊都不反对托拉斯本身，只反对托拉斯的不法行为及犯罪活动。他们把托拉斯分为“好的”和“坏的”两种，主张限制托拉斯的“坏的”方面，而保存其“好的”方面。

罗斯福在其总统任期内做出的政绩，主要有三：一是反对托拉斯的不法行为。1901 年，摩根、洛克菲勒、希尔和哈里曼等垄断巨头联合成立北方证券公司，其目的是垄断铁路事业，抬高运费，制造社会混乱。1902 年 2 月 19 日，司法部长根据罗斯福的指示，以北方证券公司违犯“谢尔曼反托拉斯法” 为理由，对北方证券公司进行起诉。①1903 年 4 月 9 日，明尼苏达地方法院判决解散北方证券公司。垄断巨头们不服这个判决，他们上诉最高法院。1904 年 3 月，最高法院以 5∶4 票维护地方法院的裁决。这大大提高了罗斯福的威信，赢得了“托拉斯大克星”的称号。在他任内起诉的反托拉斯案件共有 43 起，但只是惩罚了少数行为恶劣的托拉斯。

1903 年 2 月，在罗斯福总统的压力下，国会通过了一项法案，授权成立商业劳工部，还附带地成立公司管理局，其任务是调查各公司的财务状况，并且有责任公布和提供有关公司的情报。该管理局调查了石油、包装、烟草、钢铁等企业，为反托拉斯的起诉提供了材料。这表明罗斯福和联邦政府有干预企业的业务的决心。同年 2 月国会通过“埃尔金斯法案”，禁止铁路擅自

规定价格对大托拉斯给予优惠待遇。国会还拨款 50 万美元作为推行反托拉斯立法的经费。

1904 年 12 月以后，罗斯福在数次发言中一再强调加强政府监督所有企业，特别是铁路的必要性。1906 年在罗斯福的授意下，国会通过了“赫伯恩法案”，授权州际商务委员会确定铁路最高运费。这个措施效果显著，到 1911 年，铁路运费减少一半。然而该法案未能抓住要害，因为它未授权委员会去估价铁路的财产及服务成本，而这正是确定合理的运费的依据。只有到 1913

年才开始估价，而且只有 10 年后才以估价为依据确定运费的数目。然而该法案的作用之大是不可否认的。无怪乎有人认为“赫伯恩法案是联邦控制私人工业进程中的里程碑。”

罗斯福反托拉斯的斗争，其目的并不是消灭托拉斯本身，而是使托拉斯更加完善。因此他之反对托拉斯的斗争，对于整个托拉斯是有利的，而且对

① “谢尔曼反托拉斯法”是国会在 1890 年通过的，它规定：每一个采取托拉斯形式或其他形式的联合组织，而且目的在于控制州际贸易或对外贸易者，均是非法的；任何人，如果他独占或企图独占州际或对外贸易的任何部分，都被认为是犯罪行为。

于中小资产阶级也起了安抚的作用，从而归根结底有助于巩固资产阶级的统治。

罗斯福的第二个政绩是保护自然资源。早在 1873 年美国科学促进协会就

吁请国人注意森林资源的耗竭问题，但是只有到 1891 年国会才授权总统拨出森林保护地。然而收效不大，砍伐的速度比植树的速度更快。所以罗斯福上台时，他仍面临严重的森林保护问题。他本人是一位自然科学家，对于维持生态平衡的重要性颇有认识。所以他决心利用自己的职权为保护森林而奋斗。他首先从国有森林中拨出 1.5 亿英亩的未出卖的森林，作为国家森林保

留地，并且采纳参议员拉福莱特的建议，在阿拉斯加及西北地区拨出 8500 万英亩的森林作为森林保留地。由于发现几个庞大的盗窃集团即铁路、木材公司及牧场主掠劫国家森林保留地的林木，总统在国会的授权下，把国家森林移交给农业部，在该部下面成立森林局，按科学方法进行管理。

罗斯福认识到上述措施只不过是治标的办法，为了从根本上解决问题，还必须提高广大公众的认识和觉悟，使保护森林的重要性家喻户晓。1908 年5 月，罗斯福主持召开政界、学界知名人士会议，讨论资源保护问题。会议还发表一个宣言，宣称：“保护我国的自然资源是一个具有特殊重要性的问题。”宣言还建议对土地、森林、河流、矿藏等自然资源综合利用和保护。会后成立了一个全国保护自然资源委员会，参加者中政治家、企业家、科学家各占 1/3。

罗斯福还制订了一个规模宏大的灌溉规划，目的是向西部干旱不毛地区注入新的生命。1902 年国会通过“新地开垦法案”，它规定从出卖国有土地的收入中拿出一部分钱兴办灌溉工程，并且为此而成立一个开垦局。罗斯福也采取措施制止私人购买水力资源地，并且创设 5 个国家公园，4 个野生动物保留地，50 个以上的野鸟保护地。

罗斯福的第三个政绩是在维护全国人民的卫生方面：加强管理食品和药物卫生。农业部的化学总工程师哈维·威利博士揭露：在罐头及加工的食品里面普遍使用防腐剂及搀杂物。《妇女家庭杂志》又揭露有毒的成药。1905 年罗斯福要求国会采取行动，翌年国会通过“纯洁食品及医药法案”，禁止食品公司及医药公司危害人民健康的行为。国会还在 1906 年制定检查肉类法案，规定由联邦政府负责该项工作。

威尔逊和罗斯福一样，也举起了反托拉斯的旗帜。1914 年 1 月 20 日，

威尔逊在致国会的咨文中要求成立一个委员会以监督托拉斯的活动。 10 月

15 日他签署了克莱顿反托拉斯法案。它是“谢尔曼反托拉斯法案”的补充，

它禁止商业活动中的垄断行为，禁止大公司互兼董事，禁止在资产超过 500

万美元以上的银行中兼职等等。在威尔逊执政时期，共收到申诉案件 2000

件以上，但是只处理了 379 件。政府解散了国际联合收割公司和玉蜀黍产品

的精制公司，并且限制了斯威夫特、阿尔摩等 5 家大肉类包装公司的经营范围。这说明威尔逊并没有认真反对托拉斯，他只是反对少数有劣迹的大托拉斯而已。因之，他的反托拉斯的行为并未能阻止托拉斯的发展。

教育的发展 值得注意的是，19 世纪后期资本主义国家所进行的社会调整也涉及教育。这是因为教育现状已不能适应资本主义工业发展的要求。这个时期，几乎所有的先进资本主义国家都特别重视教育，大力发展教育，而这正是这些国家工业化、现代化成功的关键。

在英国，早期办教育的目的是为统治阶级培养行政管理人才，受教育是

贵族的特权，他们一般都在私立学校或教会学校就读。穷人子弟只能进慈善机构兴办的学校，而这类学校为数极少。因此，文盲充斥着英国社会。1870 年入学儿童只为全部学龄儿童的一半。

到 19 世纪后期，英国开始丧失工业垄断地位，在国际市场上遇到美国、德国的挑战。这就迫使英国提高工业技术及工业管理水平，为此，就不能不发展教育以培养有文化有知识的工人、技术人才及工业管理人才。1870 年英国政府颁布“初等教育法”。它要求各地积极创办公立小学校，其经费来源有三：双亲的捐助，地方税收及政府补助金。在 1870 年以后，学校数目与经

费逐年增加，到 1913 年地方税收及政府补助金之用于教育者，超过 3000 万英镑。1876 年，英国政府又对 1870 年法令作补充，规定：送子女入初等学校是家长的义务，如家长未履行这项义务，必须受到处罚。生活贫困的家庭，可以从贫民保卫机关领取补助金交纳学费。1880 年，议会颁布法令正式规定初等教育为义务教育。1893 年又规定，凡 11 岁以下的儿童必须入学等等。至此，英国义务教育制度形成。为弥补国家教育经费的不足，政府还鼓励教会和私人团体继续办学。

英国政府发展初级教育的政策到 20 世纪初大见成效。1913 年英国入学儿童已达到 650 万人。

与初等教育相比，英国的技术教育发展缓慢。1864 年，议会组织一个“中学调查委员会”对中等学校进行调查。1868 年，该委员会向议会提交调查报告，指出中等教育存在的问题，建议广泛建立中等学校。这项报告在议会中未被通过，但推动了中等技术教育的改革。1872 年以后，政府对凡能开设 3 年自然科学课程的中等学校给予特别补助，以鼓励培养科技人才。这项措施促进了中等技术教育的发展。1889 年议会制定技术教育法，向郡议会提供基金，用于科学和技术教育。到 19 世纪末，英国的国民教育通过改革，基本上适应了资本主义的发展。

在法国，教育发展几起几落。巴黎公社起义失败后，公社的教育改革措施随之被废除。1879 年以后，执政的资产阶级共和派为缓和国内矛盾，开始进行社会改革。1882 年的教育法规定，初等教育为免费的义务教育。同时宣布由国家监督上层社会的家庭教育和中学预备教育。这项法令为法国以后百余年的国民教育的发展，奠定了基础。

与欧洲国家不同，美国自独立以来政府就特别关心教育。教育领导权属于各州，由州教育委员会依照本州法律制定教育政策。联邦宪法中关于宗教信仰自由的条文，成为美国国民教育摆脱教会控制，朝着普及、世俗化方向发展的重要根据。当然，美国早期的教育也带有贵族化倾向。可是，从 19

世纪 50 年代起，在德国教育制度的影响下，也走上了实行义务教育的道路。

1852 年，马萨诸塞州第一个制定义务教育法，内战后，义务教育发展尤为迅

速。到 20 世纪初，各州都颁布了义务教育法。

为了培养高级科技人才，1862 年林肯政府制定“莫里尔土地法”，帮助各州发展高等教育。这项法令规定，联邦政府赠与各州大量国有土地，以便用出卖土地所得的收入发展农业学院和工业学院。到 19 世纪末，联邦政府用

于发展教育的土地累计高达 1.5 亿英亩。莫里尔法公布前，州立大学很少，

法令公布后迅速增加，对推动美国工农业的发展发挥了巨大作用。从 1890

年到 1900 年，联邦政府和州政府都又对教育增加补助。

美国的教育改革，成绩斐然。据统计，1870 年至 1900 年，小学生人数

由 690 万增加到 1500 万。1900 年，美国每 1 万人口中平均有大学生 31.4 人，

把欧洲主要国家远远甩到后面。按照同一比例，德国有 8.3 人，法国有 7.6

人，英国只有 6 人。美国的教育不仅为经济建设及时准备了具有文化知识的劳动者，而且也及时提供了大批科技人才，促使经济获得高速度的发展。

日本在发展教育方面取得了突出的成就。明治维新的元老重臣都重视教育，把教育看作是立国之本。他们特别看重普及教育。1872 年文部省颁布了一个小学义务教育计划，规定儿童 6 岁入学，居民每 600 人就设立一所小学。当时日本经济落后、财政困难，但是当政者能克服一切困难去发展普及义务教育。义务教育年限最初只有 16 个月，到 1880 年增至 3 年，1886 年又增到

年。1896 年全国受小学教育的儿童占学龄儿童的 61％，10 年后上升到 95

％。

普及教育及技术教育的发展，有助于国民素质的提高，对于工业化、现代化起了非常积极的、有益的作用。

综上所述，到 19 世纪后期，主要资本主义国家一般地都通过国家干预（包括中央政府及地方政府）进行了社会调整，调整的范围甚为广泛，涉及劳工福利、社会全面福利，经济问题以及教育等领域。不容否认，这些社会调整发生了很大的影响。从积极方面来说，第一，劳工状况有了某些改善，与资本主义“自由竞争”时代相比，在生活上得到了某些保障。第二，全社会各阶层的居民在生活、环境、健康、教育等方面都得到一定的保障。但是必须看到，这些社会调整都是在资本主义框架内进行的，没有触及资本主义的基础。这便是它的最大的局限性。而且，这些调整的消极影响也是不容忽视的。享受小恩小惠的工人阶级满足于现状，失去了革命的远大理想，工人政党愈益倾向于与资本主义社会的现实妥协。

这种社会调整还有更深一层的意义。资本主义市场经济必然造成社会不公正及财产分配上的巨大不平等，而社会立法在某种意义上是一种财富的再分配，是对低收入者的一种经济上的补偿，他们在得到补偿后，购买力提高了，社会需求增大了，这就刺激了生产，导致经济繁荣。市场经济所强调的是钱，而社会立法所强调的是人，实行社会立法就是对于市场机制的调节和补偿，对于经济的稳定增长大有裨益。而且具有同样重要意义的是，社会立法有助于保障劳动人民的基本生活条件，减轻了资本主义社会的弊端，从而缓和了阶级矛盾和阶级斗争，归根结底巩固了资产阶级的统治。换言之，资产阶级国家通过社会立法对社会作了调整，为资本主义注入了某些活力，延长了资本主义的寿命。

此外，还需提及的是，在美国，大资本家、大富翁兴办的私人社会慈善事业，也发挥了一定的社会功能，起了与社会立法，社会改革相似的作用。垄断资本家在经济活动中唯利是图，损人利己，但是，他们中有一些人在发了大财之后，拿出一小部分资金兴办医院、大学、图书馆、公园以及各种文化学术基金会。这类例子很多。比如美国钢铁大王安得鲁·卡耐基在退休后捐献巨额财产用于慈善事业，数额高达 2.5 亿美元，其中包括卡耐基音乐厅和遍布全美的 2800 个图书馆。还有美国石油大王约翰·洛克菲勒。1901 年他捐款 5 亿美元，兴建“洛克菲勒医学研究所”。1913 年创建“洛克菲勒基金会”，以奖励科学文化事业。美国汽车大王亨利·福特建立世界上最大的慈善机关“福特基金会”，该基金会到 1974 年拥有 20 亿美元的资金。

这种私人慈善事业对于缓和社会矛盾，巩固资本主义统治，也起了一定

的作用。