制定根本大法

人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是实现人民民主专政的重要工具。民主与法制是不能分开的，要对人民实行民主，对敌人实行专政，必须建立和加强法制。

法律是打击敌人，保护人民的有力武器。法庭是国家的审判机关，常常被作为法律的象征。毛泽东在土地革命战争时期就提出，工农民主政权用战争消灭外部的反革命，用法庭镇压内部的反革命。为了保障人民的利益，防止和打击敌人的破坏活动，毛泽东强调对敌人要“设置各种法律管理他们，半点政治自由都不给他”。①《论人民民主专政》中，他又把法庭作为国家机器的重要组成部分，明确指出其本质是“阶级压迫阶级的工具”。因此，人民的法庭等等必须强化，才能压迫敌人，保护人民利益。为保证人民正当的民主权利，法律还必须制止各种妨碍社会安定、妨碍经济建设、社会秩序的现象。即使“人民犯了法，也要受处罚，也要坐班房，也有死刑”②。可见，法律不仅是对付敌人，同时也是对人民内部实行必要的管理和纪律约束的需要。

建立和加强人民民主法制，包括立法、执法、守法几个重要方面。立法是首要环节。毛泽东十分重视国家根本大法的制定。早在 30 年代，他就领导了中国历史上第一部真正属于劳动人民的宪法性文件——《中华苏维埃共和国宪法大纲》的制定。《大纲》对工农民主政权的阶级实质、组织形式和活动原则，革命根据地基本的政治、经济、文化制度等给予了法律的确认与保护，同时还确定了工农民主政权的发展前途和奋斗目标，从而为工农民主政权的建设，提供了一个最基本的规程；为保护共和国所辖范围内人民的各种权益，巩固发展民主政权，提供了最重要的法律武器。抗战时期，毛泽东号

② 《党的文献》1989 年第 6 期，第 77 页。

③ 《毛泽东选集》第 5 卷，第 57 页。

④ 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第 3 册），中央文献出版社 1992 版，第 67 页。

① 毛泽东：《今年的选举》（1933 年 9 月 6 日），《红色中华》第 108 期。

② 《毛泽东选集》第 4 卷，第 1476 页。

召全国人民及各民主党派为“制定真正的民主宪法”而斗争①，敦促国民党放弃其独裁统治。解放战争取得决定性胜利之时，毛泽东又领导了《共同纲领》这部临时宪法的制定。

1953 年初，全国范围的大规模的军事活动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来。因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟。1953 年 1 月，中央人民政府委员会第 20 次会议在周恩来的主持下通过关于召开全国人民代表大会及各级人民代表大会和制定宪法的决议。毛泽东在会上作结论时指出：“这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。”②。

毛泽东亲自领导中共中央宪法初稿起草小组的工作。1954 年 1 月 7 日，

毛泽东主持起草小组在杭州首先制定起草宪法的工作计划，并于 1 月 15 日致电刘少奇等中央同志征求意见。2 月中旬，宪法起草小组提出初稿。初稿经过中央政治局审议，中央政治局扩大会议反复讨论、修改后，又邀请各民主党派、团体及各界民主人士进行座谈讨论。3 月 23 日，毛泽东代表中共中央将宪法草案初稿提交宪法起草委员会第一次会议。毛泽东说，这个初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另拟初稿。宪法起草委员会完全接受了党中央提出的初稿。针对宪法草案写得比较简单这一情况，毛泽东特地说明， “宪草要简单、明了”，我们国家各方面都缺乏经验，将宪草写得简单、明了些，是有好处的，等将来有经验时，再制定详细的宪法。而且，我们还可以根据情况，多制定些子法。至于母法——宪法，就不能随便变更、修改，否则会有影响。所以，我们的宪草，除总纲外，其他各章节都写得比较简单。

宪法草案初稿于是提交全国各地和部队等讨论。宪法起草委员会共召开 7 次会议讨论修改宪法草案。 1954 年 6 月 11 日第七次会议一致通过了宪法草案。这说明毛泽东亲自主持的宪法起草工作胜利结束。毛泽东回顾了宪法的起草工作情况，说“前后差不多七个月”，“每一次稿本身都有许多修改，在西湖那一次稿，就有七、八次稿子。前后总算起来，恐怕有一、二十个稿子了。大家尽了很多力量，全国有八千多人讨论，提出了五千几百条意见，采取了百把十条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之，是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案大体上是适合我们国家情况的。将来全国讨论以后，会有好的意见提出来，会有所修改，但总的方面不会有什么改动。”①

1954 年 6 月 14 日，毛泽东主持召开的中央人民政府委员会第 30 次会议，一致通过宪法草案并予公布，以普遍地组织人民群众讨论，提出修改意见。毛泽东在会上讲话，他认为：这个宪法草案所以得人心，得大家的同意和拥护，其理由之一，“就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法”。采用这个办法，就得到了比较好的、比较完全的宪法草案。

① 《毛泽东选集》第 1 卷，第 257 页。

② 毛泽东：《关于召开全国和地方各级人民代表大会问题的讲话》（1953 年 1 月 14 日），《人民日报》

1953 年 1 月 15 日。

① 《党的文献》1989 年第 5 期，第 25 页。

今后，一切重要的立法都要采用这个办法。①

同时，总结了历史经验，特别是建国 5 年革命和建设的经验，也是这个宪法草案得人心的主要原因之一。毛泽东指出，这个宪法草案总结了无产阶级领导的人民革命和最近几年社会改革、经济文化建设、政府工作的经验；也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验，包括清末的“十九信条”，民国元年的《中华民国临时约法》，北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石政府的《中华民国训政时期约法》及伪宪法；还参考了“苏联和各人民民主国家宪法中好的经验”。毛泽东还讲到，资产阶级的宪法在历史上也不是没有地位，“对资产阶级民主不能一笔抹杀”，但我们的宪法是新的社会主义类型，比资产阶级革命时期的宪法也进步，优越得多。②毛泽东在主持宪法起草工作时，研究和比较了国内外各类宪法的优劣，从中吸取了革命性、民主性的精华。这从宪法起草时他要求中央领导人看的 5 种宪法文件即可见一斑。这 5 种文件是：（1）1936 年苏联宪法及斯大林报告；（2）1918 年苏俄宪法；（3）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法；（4）1913 年天坛宪法草案，1923 年曹锟宪法，1946 年蒋介石宪法；（5）法国1946 年宪法。他还一一注明文件出处，并认为人民出版社出版的人民民主国家宪法汇编所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较详并有特异之点；而天坛宪法草案、曹锟宪法、蒋介石宪法则可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三种类型；法国宪法则可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法。③ 可见，广泛地学习、吸收中外历史上一切革命性、民主性、进步性的东西，借鉴一切对人民有利的经验，是毛泽东的一贯观点。

正确地恰当地把原则性和灵活性结合起来，也是宪法草案能得到大家拥护的一个主要原因。毛泽东指出，宪法草案坚持了两个基本原则，即民主原则和社会主义原则。民主原则即是人民民主的原则。毛泽东说：“我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主”，“人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。”另一个是社会主义原则。“要达到这个原则就要结合灵活性”， “现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。比如公民权利的物质保证，将来生产发展了，比现在一定扩大，但我们现在写的还是‘逐步扩大’。这也是灵活性”。少数民族聚居地区实行区域自治，这是人民民主制度的重要内容。但少数民族地区有的还存在原始公社所有制，这种特殊情况就要特殊处理。如规定少数民族地区“可以按照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。所有这些，都是原则性和灵活性的结合。①

毛泽东的以上讲话，不仅总结了宪法起草工作的成功经验，而且提出了若干有关民主与法制的重要原则。如立法工作要采用领导和群众、领导和广大积极分子相结合的方法；以自己的经验为主，也参考别国的一些成功经验；用历史发展的眼光来评价资产阶级民主；人民民主与资产阶级民主不能混同，人民民主就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中；历史上以往的制度开始时都是进步

① 《毛泽东著作选读》下册，第 707 页。

② 《毛泽东著作选读》下册，第 708 页。

③ 毛泽东：《关于宪法起草小组的工作计划给刘少奇并中央的电报》（1954 年 1 月 15 日），转引自《党的文献》1989 年第 5 期。

① 《毛泽东著作选读》下册，第 708～710 页。

的，但后来不行了，所以为别的制度所代替，等等。

毛泽东之所以重视宪法的起草决不是偶然的。他的这段讲话，可以说集中概括了他亲自主持宪法起草的主要思想动机：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”①

当我们批评毛泽东晚年对法制建设重视不够的时候，似乎很少考虑和深入分析毛泽东在 50 年代非常重视和亲自领导制定宪法这样一个事实。或许毛泽东的晚年对法制不再重视甚至忽视了，或许在毛泽东看来，只要制定了宪法即“母法”，就可以从根本上解决问题，其它的法律即“子法”依照这个宪法制定就行了。他可能没有意识到，建立、健全一个国家的法律制度，决不是制定一个根本大法就可以完全解决问题的。我们可以这样认定，正是因为毛泽东在思想上存在的这样的认识缺憾，造成了他晚年对法制建设的重视不够，也在某种程度上造成了中国社会 60 年代末 70 年代初的动荡，几乎动摇了他自己领导创立的中华人民共和国的法律制度。

除宪法外，毛泽东对其他部门法的制定也颇为重视。民主革命时期，他领导制订过土地法、政府组织法、选举法等部门法。建国初他领导制订过《婚姻法》、《土地改革法》、《工会法》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等一批重要的经济、民事、行政、刑事、选举法规。人民民主的法律制度由萌芽到初具规模，有力地保障了人民民主权利的行使和社会的稳定与发展。只是毛泽东已不可能再象对宪法那样亲自动手、主持起草各部门法了。他仍不时地关心着各部门法的制定，1962 年他讲到：“不仅刑法要，民法也要，现在是无法无天。没有法律不行，刑法、民法一定要搞。不仅要制定法律，还要编案例。”

②1965 年，他关切地询问：“刑法、民法、诉讼法搞了没有？”③在中国这样一个长期处于封建专制统治的国家，民主与法制的缺乏及建立的艰难都显而易见，毛泽东个人的努力也是有限的。

法律的重要不仅在于制定而且在于执行。如果只是制定法律而不执行，法律就成为一纸空文。因此，毛泽东在抗战时期就提出一定要执行法律，“用国法制裁反动分子”①。毛泽东认为，法制的实行，必须由司法部门、治安机关进行，不准乱杀乱抓，“以建立抗日的革命秩序”。在法律的执行中，必须实行在法律面前人人平等的原则。即使是人民中的一些人犯了法，也要受到法律的制裁，不得例外。对于反动分子“应该坚决地镇压”，“但决不可多杀人，决不可牵涉到任何无辜的分子。对于反动派中的动摇分子和胁从分子，应有宽大的处理。对任何犯人，应坚决废止肉刑，重证据而不轻信口供”

②。这些思想与 50 年代初毛泽东在镇压运动中提出的务必谨慎从事，对反革命分子必须打得稳、打得准，打得狠，“实行镇压与宽大相结合的政策”③

① 《毛泽东著作选读》下册，第 710～711 页。

② 《人民日报》，1978 年 10 月 29 日。

① 《新中华报》，1939 年 8 月 4 日。

② 《毛泽东选集》第 2 卷，第 767～768 页。

③ 《毛泽东选集》第 5 卷，第 20 页。

等一起，为人民民主法制的建立提供了正确的执法原则。

毛泽东还要求人人守法。他指出，“我们的法律是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”因此，“不要破坏革命法制”④。人民的宪法通过后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，“不实行就是违反宪法”。⑤毛泽东一贯要求共产党员带头守法。 1948 年 9 月中央召开政治局会议，当任粥时讲到要建立制度、制订法令，没有法律不行时，毛泽东插话：“我们有些共产党员没有守法精神，对我们的法也不遵守。”⑥这种情况应予改变。共产党员应该是“遵守纪律的模范”①。所谓遵守纪律，首先就是遵守党纪国法。对那些有严重违法、犯罪行为的党员干部，毛泽东力主“群众不但有权对他们放手批评，而且有权在必要时将他们撤职，或建议撤职，或建议开除党籍，直至将其中最坏的分子送交人民法庭审处”②。

毛泽东对人民民主法制的重视，对人民民主的实行起了有效的保障作用。反之，当毛泽东对人民民主法制重视不够以至忽视时，人民民主就受到严重损害。这当然不是说毛泽东个人应对民主与法制的不健全负全部责任。但毛泽东在民主与法制的关系上确实存在严重不足。特别是 1957 年以后，他更多地强调行政命令，认为维护社会秩序，解决人民内部矛盾，都要靠行政命令与说服教育相结合的方针。以致出现由政府机关、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布的行政命令，逐渐替代了应由各级人民代表大会制订符合法律程序的法规、法令的情况。这在一定意义上也可以说和毛泽东在思想认识上的不足有关。他以为，由政府、领导机关、领导者发布的行政命令，也应具有法律效力，也具有强制力，这样，他就把行政命令与法律混淆起来，甚至偏爱制定程序更为简单的行政命令。这样，对法律的冷落也就成为很自然的事情。尽管如此，我们还是发现，毛泽东对法律问题的思考，有许多观点值得我们在建设社会主义事业中学习和发扬。

1954 年 9 月通过的《中华人民共和国宪法》规定我国为工人阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政。实际上，随着中国社会由新民主主义向社会主义的转变，人民民主专政在完成了民主革命的任务以后，已经肩负起了社会主义革命与建设的任务。人民民主专政也由工人阶级领导的各革命阶级联合专政的国家政权变成了实质上是无产阶级专政的国家政权。 1953 年 12 月中共中央发出《关于目前政权性质问题的指示》，指出人民民主专政实质上就是无产阶级专政，它们并无本质的区别，但人民民主专政“有利于共产党和工人阶级领导，有利于社会主义工业化和社会主义改造事业”。因此， “在相当长的时期内应当继续保持。”

1957 年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中全面阐述了人

民民主专政的职能和任务。 1962 年在扩大的中央工作会议上的讲话中，毛泽东还同时使用无产阶级专政和人民民主专政两种提法，并进一步阐明了民主与专政的辩证关系。

④ 《毛泽东选集》第 5 卷，第 358 页。

⑤ 《毛泽东著作选读》下册，第 710 页。

⑥ 《任弼时选集》，第 460 页。

① 《毛泽东选集》第 2 卷，第 522 页。

② 《毛泽东选集》第 4 卷，第 1272 页。

继 1954 年宪法后，1982 年宪法又明确规定我国是人民民主专政的国家性质，人民民主专政成为我国立国的主要支柱。