建立了人民民主的国家制度

1949 年 10 月 1 日，中华人民共和国开国大典在天安门广场隆重举行。毛泽东宣读中央人民政府公告，向全世界庄严宣告中华人民共和国的成立。面对广场上欣喜若狂的 30 万军民，毛泽东在震耳欲聋的欢呼声、口号声中连声高呼“人民万岁”！这是他发自内心的呼声。9 月 30 日通过的《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》称毛泽东为“人民领袖”，他确实当之无愧。看到近代以来落伍、被人侮辱的中华民族终于打倒了内外压迫者，成立了自己当家作主的国家，毛泽东怎么能不兴奋地振臂欢呼呢？推翻了三座大山，争得了民主的中国人民，从此可以扬眉吐气，建设人民民主的新中国了。毛泽东十分重视人民民主国家制度的建立。早在《新民主主义论》、《论联合政府》、《论人民民主专政》等文章和报告中，他就从理论上阐明了人民民主的国家性质、组织形式、组织原则等等。1947 年 10 月，毛泽东代表中共中央提出了“打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”①的基本政治纲领。随着解放战争的胜利进行，创建新型国家政权的时机逐渐成熟。 1948

年 4 月 30 日，中国共产党向全国发出召开新的政治协商会议、讨论成立民主联合政府的号召。5 月 1 日，毛泽东致电李济深、沈钧儒，提出一切反对美帝、反对蒋党的民主党派、人民团体均可派代表参加政治协商会议②。5 月 5 日，各民主党派致电毛泽东，赞同召开新政协，认为中共五一号召“适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨”。毛泽东收到各民主党派电文后，又就召集新政协的时机、地点、召集者、参加者的范围等问题，提出与全国各界民主人士“共同研讨”决定。③从 1948 年 8 月开始，代表各民主党派和各民主阶级的人士，从全国各地以及海外陆续来到解放区，以便与中共人士共同商量新政协的筹备事宜。 10 且 11 日，毛泽东又为中央起草给东北局的复电，要求高岗、李富春与沈钧儒、谭平山等进一步“恳谈”，征得他们对新政协各项问题的同意，并由他们提出参加会议的名单。

1949 年 1 月 19 日，毛泽东与周恩来联名致电在上海的宋庆龄：“新的政治协商会议将在华北召开，中国人民革命历尽艰辛”，终于将实现这一“人民历史伟大的事业”，请宋庆龄前来参加，“并对于如何建设新中国予以指

① 《毛泽东文集》第 5 卷，人民出版社 1996 年版，第 343 页。

② 《刘少奇选集》上卷，第 432 页。

① 《毛泽东选集》第 4 卷，1237 页。

② 《毛泽东书信选集》，第 301 页。

③ 《中共中央文件选集》第 17 册，第 274 页、第 273 页。

导”④。次日，毛泽东还致电海外的爱国华侨领袖司徒美堂、陈嘉庚，请他们回国参加政治协商会议。与此同时，周恩来主持起草的作为新政协共同纲领的《中国人民民主革命纲领草案》已形成第二次初稿。3 月召开的中共七届二中全会认为，召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件均已成熟。毛泽东在全会总结中谈到将要成立的中央人民政府的主要人选尚不能确定，还须同各界民主人士商量。

经过各方面协商，新政协筹备会于 1949 年 6 月 15 日正式宣告成立。毛泽东到会讲话。他指出：召开一次“包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府，才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地和半封建的命运，走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。”这是全国人民团结奋斗的共同政治基础。①

周恩来亲自动手起草共同纲领时，把毛泽东《在七届二中全会的报告》和《论人民民主专政》两篇著作作为理论基础和政策基础。毛泽东多次修改了《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》，以便使纲领更为明确、简练、规范和条款化。修改后的纲领定名为《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》初稿，经广泛征求和吸收各方面的意见，毛泽东、周恩来等又作若干次修改，使其日益完善。经新政协筹备会基本通过，《共同纲领》（草案）等文件提交中国人民政治协商会议第一届全体会议顺利通过，这样，人民民主制度的建立便有了法律的依据和保障，全国人民便有了共同遵循的根本大法。通过《共同纲领》的中国人民政治协商会议，代行起了人民代表大会的职权。

《共同纲领》确定了人民民主的国家制度。它指出：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”1954 年 9 月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，确认中华人民共和国实行人民民主制度，也就是新民主主义制度，以保证中国“能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会”①。一届一次全国人大的召开，标志着作为我国根本政治制度的人民代表大会制度正式确立。

中国共产党领导下的多党合作是人民民主制度的重要组成部分，也是人民民主专政国家的一个重要特点和优点。毛泽东在中共七届二中全会上重申，革命胜利后，要继续加强同各民主党派的团结和合作，“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。”那种对于党外民主人士的关门主义作风，只会使共产党陷入孤立，使人民民主专政不能巩固，使敌人获得同盟者。因此，在新政协即将召开、“民主联合政府即将成立”之际，全党必须对与民主人士合作问题“有认真的检讨和正确的认识，必须反对右的迁就主义和‘左’的关门主义或敷衍主义两种倾向”②。1949

④ 《毛泽东年谱》下卷，中央文献出版社 1993 年版。

① 《毛泽东选集》第 4 卷，第 1463～1464 页。

① 《世界人权约法总览》，四川人民出版社 1990 年版，第 811、812、818 页。

② 《毛泽东选集》第 4 卷，第 1437～1438 页。

年 10 月中央人民政府成立时，有相当一部分党外人士担任领导职务，真正体现了它是以工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级的民主联合政府。在各地区政权机构成立时，毛泽东也非常重视吸收民主人士参加。他 1949 年 10 月给叶剑英、陈毅、彭德怀等领导人的电报和函件中，或要求“拟定省政府名单时应注意吸收若干党外人士”，或要求组成的政权机构中“党员占半数多一点，党外民主人士占比较少数”。

毛泽东非常注意发挥民主人士在政权中的作用。他曾指出：“必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来”③。毛泽东亲自同参加中央政府工作的民主人士商谈国家大事，态度非常诚恳、谦虚。他还经常把党中央的一些文件和地方机构的一些报告送给民主人士阅看，使他们了解情况。对于民主人士提出的意见和反映的问题，毛泽东非常重视，总是及时批转有关方面认真调查研究，负责做出处理和答复。

1950 年春，时任中央人民政府委员、政务院副总理的民主人士黄炎培向毛泽东反映：苏南“三县有灾民二十万，征粮不但不减免，且要重征，以致三县农民种子没有，肥料不施，食粮不足，农民体力大减难以下田工作”等等。毛泽东于 5 月 12 日、19 日两次发电报要时任中共苏南区委书记的陈丕显派人或亲自去调查是否属实，“按照实事求是精神，有则说有，无则说无，是则是，非则非，逐一查明，并加分析具报”。陈丕显将调查结果上报后，毛泽东马上转给黄炎培阅览，并附信一封，让黄炎培“如有意见，请再告”。这样做的结果，既很快地发现和纠正了工作中的偏差，同时又鼓励了民主人士参政议政，大胆对国家大事发表意见，造成了民主协商的气。

毛泽东把召开地方各界人民代表会议当作健全人民民主制度的一件大事来抓。1948 年 9 月的中央政治局会议上他就提出：以人民代表会议产生的政府来代表人民民主专政的国家。当时在各新解放区召开人民代表会议的条件还不成熟，各地一般采取组织军管会和临时人民政府的形式，以迅速建立和巩固革命秩序，恢复和组织生产。但这样也存在与广大群众联系不够的弱点。有的城市解放后采取了成立群众组织，如工会、贫民组织的办法，但因准备不足而被坏人钻了空子。有的城市采取召开各界或各业座谈会，或成立临时参议会的形式，效果也不太理想。

中共中央总结各地的经验教训，为纠正新政权联系群众不够的弱点，决定采取各界代表会议的组织形式。中央要求，代表会人数不拘，但要有代表性，其职权由军管会和临时市人民政府付与，有讨论与建议权。代表会的开会日期必须规定，每周一至两次。中共中央认为，各界代表会是人民代表会议的雏形，它可以最直接、最广泛地联系群众，传达党的政策，反映群众意见，为人民代表会议的召开准备和创造条件。①

但是，中共中央关于召集各界代表会议的指示发出后，除太原、石家庄、西安等少数城市外，各地均未召集。1949 年 7 月 29 日，北平市委向中央报告关于召集各界人民代表会议及党的代表会议的准备情况，中央非常重视。7 月 31 日，中央发出关于迅速召开各界代表会议和人民代表会议给各中央局、

③ 《毛泽东选集》第 4 卷，第 1437 页。

① 《中共中央文件选集》第 17 册，第 529～533 页。

分局的指示，并转发北平市委的报告，要求各地区分别情况，迅速召开各界代表会议（新解放地区的城市），和人民代表大会及代表会议（各老解放区），不要推延。中央还提醒说：“党内干部中有一种不愿召开此类会议听受批评及建议的倾向，必须克服。”党的各级代表大会及代表会议也不可再推迟，必须与各界代表会议及人民代表大会配合举行。②

为促进中央上述指示的落实，毛泽东以中国共产党中央委员会主席的身份出席了 8 月 13 日召开的北平各界人民代表会议并讲话。他指出，希望全国各城市都迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，从而为召集普选的人民代表大会准备条件。毛泽东还指出，一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府③。紧接着，毛泽东又以中央或个人的名义发出《中央关于三万人口以上城市均须召开各界代表会议的指示》（1949 年 8 月 19 日）、《转发松江县关于召开各界人民代表会议经验的电报》（10 月 13 日）、《中央关于召开各界人民代表会议给华南分局等的电报》（11 月 27 日）、《关于了解华东区县市人民代表会议召开情况的电报》（12 月 29 日）等，催促各地尽快召开各界人民代表会议，并总结经验，报告中央。他还批复、批转太原、松江县、察哈尔等地召开各界人民代表会议及各县代表会议的报告，推广其成功经验。

10 月 30 日，毛泽东向各中央局、分局、前委转发薄一波关于华北各城市各界代表会议报告，并在批语中指出，报告总结的主要经验“写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法”。为着宣传各界人民代表会议的重要性，毛泽东还审阅修改了新华社 9 月 16 日的社论《迅速召开各界人民代表会》。

综观毛泽东这段时间强调地方政权的民主建设，指导各地召开各界人民代表会议的实践，他提出的重要思想观点大致有以下几点：

第一，各界人民代表会议是人民政府联系广大群众的最好的组织形式。这种组织形式，要比有的城市召开的临时参议会好得多。它可更广泛而有效地联系群众，并洗涤旧的政权机构的官僚主义的遗毒，使人民政权在群众中面貌一新。而成立临时参议会却很容易使人联想起国民党统治时代召开过的参议会而发生不良印象。并因参议会是一个咨议机关，在组织成分上又往往不容易做到有广大的代表性，因而也就不可能与群众建立密切的联系。各界人民代表会议要比各界、各业的座谈会能更经常而宽广地联系群众。因为它可以经常定期地召开会议，通过各界代表把各阶层人民的意见集中起来，让政府了解，又能把政府施政情况和政策法令传达到各阶层人民中去，取得群众拥护，成为人民群众自己的行动纲领。经过各界人民代表会议，各阶层人民由其本身利益产生的不同主张、要求和意见，得到充分申述和沟通，有利于谋取一致协议，使各界人民在政府领导下更亲密地团结起来，而政府也能在今后的工作中更全面更妥善地照顾各阶层人民的利益。

第二，各界人民代表会议是人民参与政权建设的过渡性机关，它可以为人民代表大会的召开准备条件。各界人民代表会议与人民代表大会之间存在着一些区别。一是职权不同，人民代表大会是全权的，人民代表会议则是讨

② 《中共中央文件选集》第 18 册，第 395～396 页。

③ 《毛泽东新闻工作文选》，新华出版社 1983 年版，第 399 页。

论与建议权；二是代表选举方法上不同。人民代表大会代表主要由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，人民代表会议则由人民团体直接或间接选举。而在新解放区人民团体尚未建立地区，采用指定和邀请的办法召开各界代表会议。总的来看，新解放区的地方民主政权是逐渐健全、完善的，人民参与政权的机关也是由各界代表会议、各界人民代衣会议、人民代表大会这样由低级向高级地发展。在还没有经验和条件的地方，暂时召开人民代表会议，逐渐扩大代表会议的权力，在条件成熟之后再召开普选的全权的人民代表大会。所以，各界人民代表会议具有过渡性。①第三，切实开好各界人民代表会议。毛泽东不仅一再强调召开各界人民代表会议的必要性和紧迫性，把它看作“团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸，肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展生产，恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具”，而且对切实开好各界人民代表会议提出了具体的要求：其一，必须反对形式主义，每次会议要有充分准备。参加各界代表会议的代表应具有充分的代表性。提交会议的工作报告，必须合乎实际情况，并准备需要讨论和解决的人民所关心的一个至数个中心问题。其二，会议时间不要太长，但必须充分发扬民主。人民政府的一切重要工作都应交出席人民代表会议的代表们讨论，并做出决定。必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权，真正做到知无不言，言无不尽，充分反映人民群众的呼声和要求，任何压制人民代表发言的行为都是错误的。

其三，以既能保证会议由我党领导，又能养成民主精神为原则。保证共产党对会议的领导，是保证会议政治方向正确和人民民主制度特点的重要一环。代表中党员和可靠的左翼分子要占一定比例，略为超过二分之一。养成民主精神就是共产党人对民主人士要有平等精神，不能以为自己比别人高一等。作为人民政府更应该虚心倾听代表的意见，了解人民的生活和要求，对于一切善意的和正确的建议都应表示接受。

按照党中央和毛泽东的部署，在普选的地方人民代表大会召开之前，各地的各界人民代表会议纷纷召开，并逐步地代行人民代表大会的职权，选举各级人民政府，行使了人民管理国家政权的权力，标志着中国人民在民主政治的道路上迈出了崭新而重大的一步。人民民主专政的组织形式逐渐完备起来，对推动新中国的经济文化事业起了重大作用。

作为人民民主制度重要的内容之一，少数民族聚居地区的民族区域自治制度、基层民主生活制度也先后建立起来。民主革命时期，毛泽东在分析中国国情时就指出，我国“共有数十种少数民族”，“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”①。根据马克思主义关于每个民族都必须“在自己的家里当家作主”②的原则，毛泽东主张各民族一律平等。

抗日战争初期，毛泽东在为中共中央宣传部起草的一个文件中提出，“在民族自决和自治的原则下”，动员蒙民、回民及其他少数民族共同抗日。③1938 年 7 月，他在接见世界学联代表团的谈话中描述中国共产党所要建立的一个自由平等的国家模型时特别指出，“在这个国家内的各个民族是平等的，在

① 《毛泽东新闻工作文选》，第 404 页。

① 《毛泽东选集》第 2 卷，第 622 页。

② 《马克思恩格斯全集》第 21 卷，人民出版社 1965 年版，第 463 页。

③ 《毛泽东选集》第 2 卷，第 355 页。

平等的原则下，建立联合的关系”。同年 10 月，根据当时国内外形势发展的需要，毛泽东在中共六届六中全会上提出，各少数民族“与汉族有平等权利，在对日的原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。

1945 年中共七大上，毛泽东在《论联合政府》中提出的中共的具体纲领里，又把“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利” 作为最低要求之一。毛泽东还针对国民党的独裁统治，批评国民党对于各少数民族，完全继承了清朝政府和北洋军阀政府的反动政策，压迫剥削，无所不至。而中国共产党是完全同意孙中山的民族政策的，一则求中华民族之解放，二则求中国境内各民族一律平等，在民主革命取得胜利以后，成立一个自由统一的、各民族自由联合的民主国家。毛泽东关于“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”①的主张，以及实行民族区域自治的设想和尝试，为中华人民共和国成立后实行民族区域自治制度提供了丰富经验，奠定了理论和实践基础。

新中国成立后，毛泽东十分重视改善民族关系，消除历史上遗留下来的民族不平等和民族隔阂，实现民族间的团结与合作。1949 年 11 月 14 日，他指示彭德怀和西北局，在少数民族地区，一切工作中要坚持执行民族平等和民族团结的政策，大量吸收少数民族中能够同共产党合作的人参加政府工作。在这种合作中培养大批少数民族干部。

为指导和平解放新疆、西藏两大少数民族地区，毛泽东起草了不少的电报，为少数民族地区处理各种复杂矛盾、贯彻执行党的民族政策，提供了正确的指导思想。毛泽东一再强调，要“团结各族人民，遵照共同纲领，实行真正的人民民主”，建设人民民主的新新疆、新西藏。

民族区域自治制度的推进和实施是逐渐完成的。经毛泽东多次修改过并定名的《共同纲领》规定：“各少数民族聚居地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952 年政务院又颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，进一步规定： “各民族自治区自治机关须保障自治区内的各民族都享有民族平等权利”； “教育和引导自治区内人民与全国各民族实行团结互助，爱护各民族友爱合作的大家庭——中华人民共和国”。 1953 年 3 月 16 日，毛泽东为中共中央起草了《批判大汉族主义》的党内指示。这些政策、法规的颁布，有力地促进了全国民族区域自治制度的建立。由于消灭了民族剥削和民族压迫制度，各民族在政治、经济文化上平等交往，逐步形成了团结互助的新型民族关系。到 1958 年底，除西藏和个别省以外.凡是有少数民族聚居的地区，大都建立了不同级别的地方自治政府，如内蒙古、新疆、广西、宁夏四个自治区，29 个自治州，54 个自治县（旗）。民族区域自治工作稳步发展。