削减赤字的斗争

布什入主白宫的头 18 个月，算得上一帆风顺。苏联解体了；美国在巴拿马擒拿了反美的诺列加；尼加拉瓜左派桑地诺政府在大选中受挫；在国会中民主党虽占优势，但总统不断运用否决权，加上公众很高的支持率，使他仍然处于上风；美国经济形势也是好的。

2 月份，博斯金在总统经济报告中说：“政府预计经济的增长在 1990 年将继续下去。历史的和国际的证据表明，经济扩张不会因年久而死亡。扩张的停止来自对经济的冲击、政策失误或库存过度积压等在整个经济中发生的广泛的不平衡。这些不平衡在 1989 年是不明显的⋯⋯”这时的“三驾马车”

对经济前景是一片乐观情绪。可是到了 5 月份讨论联邦赤字问题时，却已经暴露出了问题。

1990 年 5 月 15—17 日，国会领袖和布什政府的官员在白宫谈判 1991 年赤字削减问题；布什主持了第一次所谓的预算首脑会谈。布雷迪、达曼、苏努努都参加了。根据达曼的汇报，自 1989 年 10 月开始的 1990 年财政年度预

算赤字已经达到 1230—1380 亿美元，大大超过了 1 月份估计的 1010 亿美元， 达曼认为赤字之所以升级，是因为利率和通货膨胀率比预计高，而税收收入则比预计低。这一发展使赤字增加了 220 亿美元。此外，支出比预计增加 140

亿美元，包括商业银行倒闭所带来的 50 亿美元增加支出。然而所有这些估计

还没有包括为拯救储贷协会而增加的开支。布雷迪答应在 5 月 23 日向国会提供具体数字。

白宫对赤字的估计同国会预算局并不一致，国会预算局长罗伯特·赖肖尔预计由于经济放慢以及税收的减少，1990 财政年度的联邦赤字将达到 1490

—1590 亿美元，比原估计数高 150—250 亿美元。

对赤字的预测对于白宫与国会之间的谈判是至关重要的。因为按照格拉姆一拉德曼法规定，1990 年联邦赤字的目标是 640 亿美元，如果超过目标 100亿美元以上就必须对联邦开支进行强制性的全面削减。这样根据最新的统计数字，双方必须通过削减开支或增加税收来减少巨额赤字，按照白宫的估计是 490—640 亿美元，按照国会的估计是 750—850 亿美元。然而在这个预算首脑会议上，达曼、赖肖尔和经济顾问委员会主席一致认为，把赤字减少到相当于 1％的国民生产总值——约 550 亿美元——会引发经济衰退。此外， 这样大规模的赤字削减，除非是玩弄会计游戏，否则将很难实现。这个数字相当于以前几次已经做到的赤字削减数的两倍以上。

在这次会议之前，有一种论点是宁可修改格拉姆一拉德曼法，也不要冒损害经济增长的风险。双方在公开谈判中还有一种默契，即避免提税收问题， 因为这是总统和民主党的分歧点。众议院议长托玛斯·福利在 5 月 15 日会议之后报告说：“没有一个人在会上提‘税收’这个辞。”

据白宫官员说，布什在会议上强调，他之所以召开这次首脑会议并不是有什么迫在眉睫的危机即将发生，不过在经济还在增长的时候采取行动很有

必要，因为经济“增长并不像它应有的那样强劲和保险。”福利议长则对布什说，他们愿意看到政府对赤字问题所做的更详细、更准确的界定以及政府对解决这个问题的建议，然后民主党才会提出自己的主张。据与会者回忆， 福利和米契尔以及其他民主党人要求总统走上电视台把问题摆在公众面前。民主党人争论说，事先的紧缩措施如果没有总统的推动很难使公众接受。然而布什不同意这样做，理由是不想给金融市场以不必要的惊扰。布什在新闻发布会上采取的就是这样的立场。当他被问及为什么要召开预算首脑会议、是否由于利率太高、由于紧迫的巨额预算削减有风险或是由于政府对所支持的项目缺乏资金时，布什回答说：“我愿意说所有上面这些，但你看一看最新的估计就会看到，我们要对付的问题是如此规模，我们必须着手解决它。这不是对某个具体问题的担心。只是因为它太大，所以我们必须做一些事情。这就是为什么我采取了我已经采取的方法。”他又说，赤字问题已经够紧迫了，必须在经济仍然相当强劲的时候加以对付。他不想不恰当地对市场提供错误的信号。幸亏我们是在经济还在增长时处理这问题，虽不是我们大家都愿看到的强有力的增长，但总还是有一点增长。布什又说，他希望给国会一种“意识到问题紧迫性的印象，以便我们能向前达成一个交易”。他说，他愿意在适当的时候和全国人民谈一谈。民主党人则继续催促总统向公众讲清楚，众议院预算委员会主席众议员潘尼塔第二天说：“我们认为总统需要向美国公众做一个报告。问题很严重，你不能再用遮遮掩掩的办法拖下去了， 我们希望看到的是承认正在持续发生的危机。”

民主党人很快把矛头指向了总统经济顾问委员会在 1 月份所做的被普遍认为是非常乐观的预测。他们说：“现在的危机不是经济本身表现不佳造成的，而是政府糟糕的经济预测所造成的。”赖肖尔在 5 月 15 日评论说：“已经发生的事情原因在于政府早先的预测似乎已不大可能实现。”

接着于 5 月 23 日，另一颗炸弹爆炸了。布什政府第一次承认，他大大低估了拯救储贷协会所必须支付的费用。现在为实行这项计划需要追加资金。财政部长布雷迪在参议院银行委员会的听证会上说，他估计从 1989—1992 年，无支付能力的储蓄机构所需要的存款保险费用将比政府在 1989 年“拯救储蓄机构法”中所要求的 730 亿美元多 170—570 亿美元。他说，按照最乐观

的前景算，直接的拯救费用大约为 900 亿美元。但是他说，如果房地产价格继续萎缩，储蓄机构继续以比政府最初的预计更快的速度倒闭，那么费用可能跃升到 1300 亿美元。这些估计还没有考虑借款所付的利息以及 1988 年拯

救储贷协会所付的费用。布雷迪说：“加上这些费用，以后 10 年要花近 3000

亿美元，几乎是政府最初估计的 1660 亿美元的 2 倍。最坏的前景是可能有

1037 家储蓄机构的 5300 亿美元资产——约合这个行业总资产的 40％都必须拿到政府手里。处理财产信托公司（Resolution Trust Corporation）负责出售无支付能力的储贷机构，现在已经接管了 423 家储贷协会。负责监督储贷协会的储贷机构监督办公室在 5 月23 日预计将有另外 299 家储贷协会肯定

要倒闭，如果房地产价格不能回升，那么还会有 315 家储贷协会将宣布无支付能力。”布雷迪说，新的估计意味着国会必须为拯救计划增加拨款。拨款可以固定数额或者是不加数额限制，需要多少给多少。但他提醒说，固定数额很可能不够用，因为拯救所需的数字可能会再往上调整。布雷迪否认白宫有意把同国会进行的预算谈判安排在发布新拯救数字这个时机。但是白宫预算局长却把这件事变成了一场争论。达曼在参议院拨款委员会的听证会上 说：“拯救费用的青云直上是推动这个谈判的部分原因。”达曼补充说，由于政府将被迫为资助储贷协会的援救计划而增加拨款，削减赤字就变得更加重要，因为必须减少政府在其他领域的债务，否则在这样短的时间中追加大量借款可能对利率产生上浮的压力，而高利率可能意味着经济将由已经是很慢的增长转向衰退。

白宫对拯救款估计的修正，证实了私人经济学家早先的论断，即 1989 年的拯救议案的假设是过于乐观了。有些经济学家说，他们对政府承认所需费用的坦率态度感到吃惊。联储主席格林斯潘在参议院银行委员会作证时 说，他怀疑修正的数字会对利率有很大影响。但是，他在谈到储贷协会的亏损时说：“这个窟窿是天文数字。”

然而布什政府的麻烦并没有到此为止，接着为了平衡预算，布什被迫违背了自己不增税的竞选诺言，为此在公众中造成了恶劣的影响。

布什在 6 月 26 日的一篇文字声明中，承认他已无法用不增税的办法打破目前的预算僵局。6 月 29 日，布什在一次新闻发布会上为自己的立场进行了辩解，他在公开声明中说，1991 财政年度的赤字预计会超过 1500 亿美元， 这还不算整顿储贷协会的费用。这意味着除非国会行动起来，否则到 10 月

份，根据格拉姆一拉德曼法的扣压条款（赤字削减法律），将近 1000 亿美元

的各种政府服务项目将要被砍掉，因为这项法律规定 1991 财政年度的赤字不

得超过 640 亿美元。布什说：“可能的结果是，国防、学生补贴和许多其他必需的社会服务将大大削减，为了避免这种结果，必须做出困难的决定，在这里需要的是领导，而这正是政府官员们预备提供的。”他又说：“现在进行的预算谈判将使一个负责任的政府所做的努力或者成功或失败。国会的预算程序必须成功，谈判人员正在面对从哪里削减开支、从哪里增加收入的困难问题，所做的决定肯定不会使每一个人都赞赏。他们是民主党和共和党同样需要以坦诚和勇气去面对的决策。”记者问布什，如果有人质问你在做不增税的誓言时是否始终是真诚的，你会不会责备他。布什回答说：“我理解人们会说这样的话。我认为这样说是错误的，但是我能理解。我是根据新的事实提出建议的。我正在做同林肯一样的事情，‘重新思考’，而我现在正重新思考。”（亚伯拉罕·林肯在 1862 年曾敦促国会在奴隶问题上“重新思

考”）布什还提到他的前任里根，说他在 1980 年竞选运动中提出减税，但两年以后又签署了增税的法案。布什的辩解当然并不能平息许多共和党人的忿怒和民主党人的讥讽。分析家认为有两个原因促使布什做出这个困难的决

定。一方面是可怕的赤字规模帮助财政部长布雷迪和预算局长达曼说服布什使预算谈判回到正轨，照忿怒的保守派们的说法，“布什让这些玩弄数字的人吓坏了”。另一个原因是 7 月 7 日将在休斯敦由布什主持七国集团首脑会议，美国政府看上去难以满足的借债要求已经变成世界工业国互相矛盾的重要原因。，如果预算谈判出轨，布什在首脑会议上将会遭到围攻。

布什的这一令人吃惊的立场转变给处于麻木状态的白宫一国会预算谈判带来了生机，但是增税如何分配又成为一个争论极大的问题。民主党坚持增税的大部分应当来自富人。他们要求任何资本收益税的削减必须用最富有的家庭的增税来抵消。国会的共和党人分歧更大，一部分共和党参议员愿意用较高的个人所得税与削减资本收益税相抵消，但是众议院的共和党人以及保守分子则不愿意跟着走。尽管如此，进一步的谈判终于重新发动起来。白宫方面以苏努努、布雷迪和达曼为主将。经过几个月的讨价还价，10 月 24 日国会领袖们达成了一项协议，要求增税 1400 亿美元，第一年减少赤字 400

亿美元，以后 5 年总共减少赤字 5000 亿美元。布什支持这一协议，参议院民主党和共和党的领袖以及众议院的民主党人也举手赞成。但是，众议院共和党人则不予合作。共和党内部的分歧十分明显，布什的内阁分为两派，住房和城市发展部长肯普和商务部长莫斯巴赫主张总统拒绝妥协。据说，在 10

月 24 日的白宫最后一次会议上，苏努努、布雷迪和达曼从国务卿贝克那里得到了对妥协方案的支持。

10 月 28 日，美国 101 届国会降下帷幕。从 5 月 15 日开始到 10 月 27 日

为止的削减赤字的激烈斗争结束了。重 24 磅、厚 10 英寸的法案要求在 5 年

中削减赤字 4962 亿美元，比最初设想削减 5000 亿美元赤字少了 38 亿美元。

在增税方面 5 年净增 1646 亿美元，所得税的增加大部分压在比较富裕的美国人的肩上，他们的最高税率由 28％上升到 31％，对富人的课税扣除受到限制，个人豁免被降低。但消费税的增加则给穷人增加了不均衡的负担。这包括汽油税、香烟税、啤酒和酒类税。不过法案为低收入家庭提供了 220 亿美元的课税减免和津贴用于婴儿照顾。

这个法案的通过把格拉姆一拉德曼法案的方针改变了。1987 年起生效的这个法案，规定了数额递减的压缩年度预算赤字的目标。新的妥协方案显示了基本方针的变化，它只规定节省的目标而不管赤字的结果。这一变化使格拉姆一拉德曼法案从减少预算赤字转变为控制支出。这一修正意味着联邦赤字在今后三年中将被允许有所增长，但支出则不许增加。新法律在前三年对军事支出、国内和国际支出作了限制。某一类开支如果被超过，在这一类开支中的每个项目都要做等额的削减。按照这种安排，赤字目标将变为灵活可变的。例如，财政部 10 月 26 日报告说，9 月 30 日结束的财政年度其赤字将

达到 2204 亿美元，比 1988 年的 1520 亿美元增加 43.7％。布什政府原计划

1990 年的赤字为 997 亿美元，根据新立法，执行结果超过了一倍有余。但超

过的部分只有 20 亿美元是由新的开支造成的，其余的是由于经济放慢和不受

法律约束的其他费用的上升，因此，它们就不受限制了。

格拉姆一拉德曼法的倡导人之一参议员霍林斯说：“这个协议使赤字每年都可以不受阻碍地继续增长，只要是达到了节省开支的目标就可以宣布工作业已完成。也许没有更好的例子可以说明这种方案的无力和虚伪。”霍林斯又说：“将要监督执行这个法律的人就是同一个理查德·达曼。不到一年以前，他告诉我们赤字将是 1000 亿美元。这个预算局长使用着陈旧的经济和技术的估计方法，现在又将坐在司机的位置上。”

1990 年是布什政府为削减赤字而斗争的一年，在这个战斗中，苏努努、达曼、布雷迪、博斯金的思想影响了布什，使他终于放弃了不增税的诺言。这是布什的一个进步，但也是他执政以来的第一个挫折，因为一部分选民认为布什背叛了他们，民意测验表明公众对他的支持率下降了 15 个百分点。