第一章 罗斯福时期罗斯福的经济思想

富兰克林·罗斯福（Roosevelt D. Franklin）不是经济理论家，他头脑中的教条不多，也不系统，但没有人能否认他是一位杰出的改良主义制度的实践家，而实践没有一定的经济思想为指导是不可能的。罗斯福经济思想的基本点可以大致归结为三个方面。第一，由国家（政府）管理和调节资本主义经济机制的思想；第二，贵族阶层乐善好施的福利主义思想；第三，自然环境保护主义思想。他的这些思想有着深刻的时代烙印，反映着资本主义生产发展到垄断阶段之后，由其内在矛盾所产生的改良主义思潮。在他的家庭、他所受的教育和他的社会经历中，有着这种经济思想的深厚根基。

罗斯福 1882 年生于纽约州海德公园。他的父亲是哈得孙河谷的大乡绅， 长期从事工商业活动。办过铁路，开过轮船公司还经营过一个小钢厂。海德公园是他在农村中的地产，也是他的主要财产，在那里他创造了一个他所崇尚的英国乡绅式的生活环境。他和许多哈得孙河谷的贵族一样有一种乐善好施的思想，他在纽约慈善事业局做过事，还担任过哈得孙河谷州立医院的院长。罗斯福的母亲是他父亲的崇拜者，也有这种乐善好施的思想，她在海德公园办了一所图书馆以纪念她的丈夫，不要政府出钱，把办这个事业看作是有钱人对社会应尽的责任。罗斯福有一个家庭女教师，她对被剥削和受损害者特别同情，九岁的罗斯福深受感染。罗斯福在这种环境的熏陶下，感到有钱人应当积极参加社会活动，为社会尽义务，充当领袖并且关心那些背运的人。这种观念后来发展为政府应当对社会福利负责的思想。他还认为公民个人有权向政府申请救济，这种民粹党人政治鼓动作品中的观点已经超过了哈得孙河谷贵族阶层乐善好施的思想范畴。

罗斯福在格罗顿中学受中等教育毕业后去哈佛念大学。在四年级的时候

（1903—1904 年），他选了五门和经济有关的课程，深受各课教师思想的影响。他显然对李普曼教授关于大企业问题的看法，对安德鲁教授和斯普拉格教授关于金融问题的观点深感兴趣。同样重要的是，他的这几位老师都是经济改革的倡导者。这些人不相信放任自由、让政府只在经济自由运转的范围内提供微小的法律规范的做法会给人们带来福祉。但是他们也不相信政府应对指挥经济活动起积极作用，他们并不是计划的倡导者。他们提倡的改革办法是由政府起调节作用以避免滥用权威。

罗斯福从哈佛毕业以后进入哥伦比亚大学的法律学院，完成学业以后就以一个进步人士的姿态进入纽约州的政治圈子。他把西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊视为自己的榜样。他从这两名总统那里承袭了对大企业的态度。不过，这两名总统对大公司在美国社会中所造成的问题在看法上是有差异 的。老罗斯福在不忽视大企业垄断弊端的同时，比威尔逊更强调在现代条件

下大企业成长的必然性；而威尔逊则倾向于突出大企业的掠夺性、不公平的竞争、它们给小企业发展造成的障碍以及大企业对政府的邪恶影响，等等。这两种思想后来在罗斯福实施的新政中都曾出现过。

由于罗斯福积极支持威尔逊竟选总统，作为报酬，威尔逊就职后就任命他为海军助理部长，负责管理人事、造船厂、船坞以及采购供应。在这个岗位上，他第一次直接和大垄断企业以及有组织的工人打交道。他遇到的第一个问题是为新造战舰购买装甲钢板，只有三家钢铁公司有生产装甲钢板的设备，即卡内基（美国钢铁公司）、伯利恒和密德威公司。这三家有一种习惯做法就是对装甲钢板招标的合同报价总是一样的。问起原因，他们的回答是“因为合同总是要在三家工厂中分配的，所以竞争性报价只能减少三家的利润”。

美国反托拉斯联盟曾控告海军部有人和制造商勾结，众议员凯利也一直重复这种攻击。海军部长丹尼尔斯查不出勾结的证据，就写信给总统提出建立“自己的工厂生产装甲钢板和其他钢铁制品”强制企业互相竞争。据丹尼尔斯计算，一个年生产能力为 2 万吨装甲钢板的工厂每吨成本只有 279 美元，

而私人工厂则要 318 美元。丹尼尔斯因此建议政府自己办钢厂，估计每年可

以节省 300 万美元。

这个行动的效果十分明显，由大公司供应的 A 级装甲钢板由每吨 440 美元降到了 420 美元。伯利恒公司则表示可以按联邦贸易委员会确定的任何价格出售装甲钢板，条件是政府对所有制造商都是公平的。

丹尼尔斯和罗斯福对由海军建立钢厂的问题有一点是不一致的，即海军部自己制造多少的问题。丹尼尔斯主张海军部要有制造每一种所需之物的能力，从船舶到子弹。要求工厂的生产能力至少达到海军需求的 1／3。如果私人企业的要价过高，政府工厂的产量还可以增加。罗斯福不主张政府生产它所需要的每一种东西。他认为由政府去促使雇员积极干活是很困难的，总赶不上私人企业。他主张只办一种“标准”工厂，作为鉴定私商报价是否合理的检验尺度。

在海军部期间，罗斯福对劳工问题的经验和眼界也扩大了。罗斯福主张完全承认工会及其与资方谈判的权利，不仅愿意听他们的诉苦，而且要工人代表参加决议事项，只要这些事项是与工人有关的。1913 年在查尔斯城的海军工厂发生了争执。工人们听说要实行“泰勒制”，进行科学管理，引起了骚乱。当工厂的指挥长奉命通知工人海军部无此意图后，事情仍没有平息下来。罗斯福亲自到查尔斯城做了一次旅行，会见了委员会的工人代表。工人们要求保证不推行泰勒制，不实行计件工资。工厂的工资科要有工人代表参加，要求更多的长期工。罗斯福处理这一事端的办法是答应工人的全部要求， 但要等待部长批准。回到华盛顿，他又说打算不久即尽可能向造船厂的工人让步，说他对工人们的不满深表同情。后来工人的所有要求都得到了满足。只有工人参加工资科的事为法律所禁止，这一点罗斯福事先不知道。

不过，罗斯福并没有接受工会的全部立场。一次大战后，全国罢工到处兴起，工人试图联合起来以扩大战时的斗争成果，而资方则大多数回到了战前反工会的立场。罗斯福这时反对主要工业部门的罢工，主张建立劳工法庭以消除劳资纠纷。他在西拉丘斯说：“我们情愿拿出我国所得的利润收益以及环境进步的一个较大的份额让劳工分享。但是我们不能支持社会上一小群人勒索整个社会。”在煤矿罢工开始后，罗斯福在费城又讲到了这个问题。他要政府设立法庭以仲裁劳资纠纷并有权执行其裁判。他宣布在政府机关和重要工业部门工作的雇员不是自由职业者，他们对全民负有责任，因此不能“一心血来潮就不干工作”。

罗斯福在 1921 年得了小儿麻痹症半身瘫痪，使他无法参加沸腾的政治生活。于是他埋头读书，但是仍然极其关心时事。生病之后，他对自己的政治哲学作了深入的探索，重新温习托马斯·杰斐逊的政治哲学。不过，他不是盲目追随杰斐逊的理论。他承认 19 世纪以来条件已经变化，必须使杰斐逊的观点适应现代社会。罗斯福的杰斐逊主义并不是杰斐逊的原版而是罗斯福的版本。他把这一主义简单归结为几个基本观点。在两个基本点上他与杰斐逊相同。一个是认为乡村生活比城市生活好，国家的力量蕴藏在农村；一个是对投机家和商人的不信任。除此之外，还要加上罗斯福的一种信念，即在 20 年代共和党代表财富和特权，民主党则代表普通老百姓的真正利益，罗斯福主张必须把民主党塑造成一个代表人民的党以反对代表财富和既得利益，利用政府谋求私利的共和党。

罗斯福主张政府干预经济。在 1926 年纽约州民主党大会上， 罗斯福指出，“现代文明的进步提出了要解决的新问题和给人类更大幸福的新的可能性”。他又说，“如果我们接受最好的政府是最小的政府”这个说法，那么我们必须懂得那应当用于简化政府机器，阻止对公民合法私人行动的不适当干预。然而一个国家或州如果不愿用政府活动去解决由人口巨大增长以及现代科学惊人步伐所造成的新问题，那它一定会衰落以至由于无所作为而死 亡。

可以用密西西比河水灾事件来比较罗斯福在联邦政府所应发挥作用的问题上与柯立芝和胡佛观点的差别。那一年密西西比河的水灾特别严重，需要大量救济。柯立芝总统认为联邦政府的责任只在由军队重建冲垮了的堤坝， 红十字会管救济，地方和州政府照顾灾民，地方银行为重新建设提供资本， 化私人出钱，让商务部与胡佛去主持救济工作。罗斯福则认为需要有力的措施。他要求国会召开特别会议通过水灾救济立法，提供重建经费，允许受灾地区延期支付债款，并由联邦农业贷款银行提供低息贷款。

罗斯福主张政府发挥作用，在他担任纽约州长之后更加明确。他认为政府“远不是一种不可免的祸害”，它是“一种机构，首先是保护社会，然后是促进和指导人民走向更好的生活道路”。

罗斯福 1929—1933 年任纽约州长时，提出了着重改善农业， 复壮森林，

由州提供电力资源的规划。虽然这些规划是分别向议会提出的，但实际上构成了一个伟大的全州区域计划。罗斯福憧憬一个“农村工业”社会，在那里每一亩土地都用于最适宜的目的，州的每一个地区都有电费低廉的电力网。在那里，州和地方政府合作，通过在州政府领导下的有计划的发展实现更好的生活。

罗斯福对区域计划的兴趣是他的叔叔弗莱德里克培养起来的。弗莱德里克担任过纽约城及近郊区域规划委员会的主席。罗斯福强调城市计划是“现代文明最重要的需求之一”。罗斯福所想象的计划不是由中央控制的周密计划，而是由州政府领导的、各级政府之间的合作，利用科学知识、该领域最好的学者以及从事实际工作的人。重要的是，有关各方必须是自愿的，并能达成协议，政府是领导，但不指挥，计划必须是综合的，要处理和解决各方面的问题，如社会、政治、科学、财金等，简单他说，就是后来田纳西河谷的那种计划。

纽约州计划是土地使用计划，然而它的最重要的部分是修建纽约州圣劳伦斯河的水力发电厂，修改公用事业规划，提供廉价电力。

罗斯福修建圣劳伦斯河发电厂的计划在共和党的阻挠下没有获得通过， 与此同时电力公司非常活跃，有三个大的电力系统包揽了许多州的供电，它们正在酝酿合并建立一个尼亚加拉一哈得孙电力公司。这位州长对这件事自然十分关心。他想如果州必须和一个高效能的垄断组织为电力的分配讨价还价，那么消费者在价格上会不会吃亏？垄断组织会不会假借和州电力局谈判合同的名义向消费者强加自己的条件呢？罗斯福问司法部长汉弥登·沃尔德有关公司合并是否合法的问题。沃尔德回答说，州法律中找不到一条能判定合并为非法的条文。

由于不能采取法律行动，罗斯福开始把危险诉诸公众。他在塔玛尼总部作了即席发言，公开批评大企业特别是电力公司。罗斯福警告大家说，资本的合并以及大企业与政府之间的联盟使重新公布一项独立宣言成为必要，否则人民就有丧失自由的危险。

罗斯福 1930 年继续为他的水力发电计划奋斗。他要求州议会建立一个委员会制定一项由州在圣劳伦斯河修建堤坝和发电厂的计划。这回共和党控制的议会对州长的计划没有阻挠。这一转变是来自罗斯福与电力公司代表的谈判。

在罗斯福为州政府建立圣劳伦斯河发电厂而努力的同时，华盛顿也在进行一场斗争。参议员诺利斯提出一项议案，由联邦政府在密西西比河建设马赛尔绍尔发电站并生产化肥。1931 年，这项议案由两院通过，但被胡佛否决。胡佛把这个议案称为“一揽子社会主义”。胡佛认为，政府在公用事业中的正业是制定规划以保护公众；凡是作为航运、开荒或防洪规划的副产品而生产的电力必须卖给私人公司，由它们去分配。政府服务事业委员会的责任是规定价格和服务的管理条例。他否决诺利斯议案的理由在于其目的是使政府

从事电力和肥料的买卖，而马赛尔绍尔所生产的电力并不是副产品，而是发展这项事业的目标。他要求由亚拉巴马州和田纳西州建立一个委员会把马赛尔绍尔的财产租出去。同时他要求修建另一座大坝以达到防洪的目的。

罗斯福对马赛尔绍尔的立场和胡佛是针锋相对的。罗斯福赞成诺利斯议案，“尽管他完全不参加联邦立法活动”，他还是让大家知道“罗斯福州长衷心赞同由政府发展马赛尔绍尔大电站”。

实际上，后来田纳西河谷在“新政”之下的发展可以看作是罗斯福在纽约州实行区域规划的合乎逻辑的发展。罗斯福在区域计划领域所发挥的领导作用是他对改良主义哲学最重要的贡献。

罗斯福州长在劳动和福利方面的立法较之他的水利发电计划要略为逊 色，但仍远远超出了他的前任，甚至超出了民主党的纲领和他自己的竟选诺言。他要求“进一步消除不健康的生活环境和拥挤的地方”，“由法律宣布劳工是人而不是用于买卖的商品”，对劳工特别重要的是，罗斯福重申要由法律禁止在没有通知听证之前就对劳工下临时命令，以及对断定为违反这种命令的人实行法庭审判。他的前任史密斯州长过去从没有支持过这一提案。

在给劳工立法机构的一封专函中，罗斯福开列了他认为最紧急的措施。他说：“这些要求必须被认为是一种绝对的权利。”这些要求中包括为妇女和儿童设立一个公平工资部，延长对工人的补偿，限制对劳工纠纷下命令的提议，劳工不是商品的立法，为在工业企业中工作的妇女和儿童规定 48 小时工作周。除此之外，罗斯福还寻求强化集体谈判的程序，特别是纽约城的服装行业。与此同时，罗斯福还促进广泛的社会福利措施，主要的一项是老年保险。

罗斯福还主张实行失业保险，他认为除非发展一种科学的、企业性的保险制度，这个国家始终存在严重的失业局势，或者是实在的或者是潜在的。每周工作五天，更短的工时以及公共工程计划等等在衰退的紧急时期是起作用的，但永久性的解决办法还在于保险。

罗斯福在州长任期赢得了劳工之友的声誉。不过，他对劳工的支持始终没有超出劳资合作的基本哲学。在解决服装行业工会和资方的冲突时，他表示了这样的期望：工会和雇主联合会应当真心合作以给这个不公平和不进步的工业部门带来文明和进步的工业标准。

罗斯福在离任时，他的大部分劳工和社会福利计划没有实现， 但也取得了不少成绩。对工人的补偿增加了；在工业企业，妇女儿童 48 小时工作周最后立了法；对劳工纠纷下命令的做法受到限制，集体谈判的努力加强了。不过，老年人的退休金立法远远没有达到罗斯福的要求，失业保险也没有通过， 这两项改革主张预示了在他当总统以后的立法活动。

以上种种说明罗斯福后来当选总统时所实行的经济政策，在他的思想中和实践中是源远流长的，并非即兴之作。他在资产阶级内部政治力量的角逐中代表了开明的一翼。他的这些主张也并非个人的发明，而是在社会矛盾冲

突中长期酝酿的改良主义方法。这些方法的实行即使是在资本主义框框之内也要损害某些人的既得利益，因此为推行这些办法，在改良派和保守派之间是存在激烈斗争的。大危机使形势发生了变化，改变了政治力量的对比，为改良主义措施提供了发芽壮大的良好土壤和气候。而罗斯福则由于时代的需要被推到了前列，”成为美国资产阶级改良主义的旗手。