预算问题和斯托克曼

财政预算的编制是里根当选以后面临的最紧迫问题。里根将于 1981 年 2

月 18 日宣誓就职，届时他必须拿出自己的预算咨文，从 12 月下旬算起只剩下不多的时间。编制预算是一个牵涉多方面利益的复杂工作，但在里根的智囊团中真正懂得预算的只有戴维·斯托克曼，里根在就职时将宣布一个经济复兴计划，其中的财政纲领将包括四项内容，即巨额减税、加强军备、反通货膨胀和平衡预算。然而这个纲领存在内部矛盾，可是并非所有的人都懂得这一点。

里根在白宫的核心是三个人即米斯、迪弗和贝克，他们都不懂财政，也不会算财政帐。里根对财政数字的政治含义更没有任何概念。只有斯托克曼知道既要减税，扩军又要平衡预算，除大大削减支出以外没有别的出路。斯托克曼从 12 月下旬就着手制定了一个开足马力削减支出的计划，贝克和米斯也对他开了绿灯。斯托克曼想打一场闪电战，在反对派还没有来得及反抗时就对一些支出项目大削大砍，把预算盘子定下来。

贝克是里根核心中最强有力的人物，但是暂时他不愿过问财经政策。他被任命为白宫主任使里根的亲信感到意外。在他们看来，贝克是异己力量，他曾担任过福特和布什竞选班子的经理，就经济思想说，他曾讽刺里根经济学是巫术经济学。可是贝克在基本政策上是有倾向性的人。如果在中央集权与官僚机构同私营市场和地方政府之间进行选择，他会强烈地选择后者。但贝克对具体的财经政策并不熟悉，对这些事情也不感兴趣，只要方向对头，其他他就不管了。在 12 月下旬，贝克承认一点：当优惠利率达到今人难以置信的 21.5％的水平、而另一次衰退正在来临时，经济在里根政府第一年的全国议事日程中将占统治地位。贝克也知道，在里根的亲信中没有谁会在财经政策上给他出主意。米斯埋头于堆积如山的文件之中，他从不接触他不喜欢的人，迪弗正忙于导演里根的就职典礼。所以当贝克看到从后排议员上来的

新同事斯托克曼正在满腔热情而又有条不紊地准备对策时就觉得放心了。为了编制和审核预算，斯托克曼提议成立一个经济政策指导委员会。米斯同意了这项建议，不过把指导换为协调两个字，全称变为经济政策协调委员会。米斯的用意是把指导的权威留给自己。这个委员会召开第一次会议时，米斯和贝克都没有参加，但唐·里甘参加了。

里甘在意识形态上是中性的。一方面，他赞成工资物价管制；另一方面，他又是证券行业放松管制的创始者。他告诉斯托克曼，他正在加紧努力以赶上斯托克曼的进度，他赞成打闪电战的日程表，因为除此他想不出更好的办法。通常财政部同行政管理预算局在许多问题上会持不同立场。里甘没有挑起争论而是持合作态度，这使斯托克曼感到满意。

然而，在经济预测上却出了问题。经济预测是预算设计的基础，这是经济顾问委员会的专职范围。但是直到 1 月初，里根还没有任命顾问委员会主席，不得已临时组织了一个预测小组。可是这个小组对五年后的经济前景又达不成一致的看法，这佯就使削减支出的数字难以确定。

1 月 7 日，在白宫对面的布莱尔厅举行了一次研究财经形势的会议，当选总统里根出席了这次会议，与会者还有布什、米斯、贝克、斯托克曼和安德森，布什、米斯、贝克讲话之后，格林斯潘发表了对经济形势的看法。格林斯潘是一名反国家干预的保守主义者，他的长处是喜欢事实、数字和经验数据，而这一点恰好是肯普的供应学派所缺乏的。格林斯潘的发言显示了他惯常的犀利与简洁。接下去，向他提出的问题却不得要领。一个问题是联储如何确定它向银行收取的优惠利率。格林斯潘耐心地解释说，优惠利率不是由联储而是由市场力量决定的。由此又引起了对沃尔克实行的由控制利率而控制货币总供应量的金融政策转变的议论。这对在座的所有人包括斯托克曼都是感到因惑的新信息。

最后，轮到斯托克曼发言，他准备好了一份文件，内容谈到近期经济前景的恶化，预计本年度赤字的急剧上升以及大规模削减国内支出的必要。它也勾画出一套使整个计划在国会获得通过的战略。它开列了一个“大项目” 开支削减的长目录，说明这是弥补赤字缺口所需要的。在发言中，斯托克曼为了使问题引人注目，让在座的人了解早期竞选时的预算设计由于经济形势的恶化已不再有效，还带来一幅图表说明卡特原来的 1981 财政年度的“平衡预算”已出现不平衡。1980 年 9 月，1981 财政年度的赤字已达 200 亿美元，到 1981 年 1 月，它已上升为 580 亿美元的惊人数字。至此里根大声插话说： “该死！我知道他们会对我们这样做。这恰好说明我们已经说过的话。”接着，就是与会者对卡特的一轮猛烈攻击，抱怨他编制了 1981 财政年度“骗人”

的预算。在斯托克曼发言的末尾，他回到了问题的核心，他说：“到 1934

年要实现平衡预算每年至少要削减 750 亿美元的开支，这还是根据凯恩斯主义者把持着的国会预算局的预测。如果按供应学派的预测，实际数字将会更大。”此外，斯托克曼还指出，由于新税法的实行而减少的收入将是实实在

在的损失，不存在由减税的刺激效应而出现的拉弗曲线或收入的“反馈”。会上这番话又引起一阵困惑的回应。技术上的难于理解是原因之一，主

要还是由于里根和米斯谈到预算问题时所想到的是加利福尼亚州一年一度的预算框架，州预算没有超出一年的长期设计。比如，他们在 1967 年不必担心

1970 年的收入是多少。他们只要知道明年预算将比今年增加多少百分点就可以了。州宪法要求预算年年都要平衡。现在要求他们懂得供应学派革命的设计要以现行政策水平为基础在许多年度中减税并削减开支。这种方法要求瞻前顾后，向前一直伸展到 1986 年并注意观察每年的数字。

这次会议按计划准时结束。米斯宣布下周四再次讨论预算问题。里根的结束语带有安慰性质，他说：“如果这个烂摊子的确如此糟，我们在这里就更有理由了。”但是里根并不理解事情的本质。根本问题是里根继承了卡特时期的预算之后，要在几个年度中提高国防开支和减税。几年以后，当目标全部实现的时候，减少的收入将达到国民生产总值的 6％。那么继承下来的占国民生产总值 15％的国内开支必须削减多少才能在增加国防开支和减税的同时使赤字不膨胀呢？里根不了解这个关键问题，而斯托克曼也没有就此问题向里根汇报。据斯托克曼说，是因为时间太仓促了，他只忙于一项一项地削减支出，没有给里根一个对整个问题的“乌瞰”。实际上，1 月份已削减的“大项目””是整个预算 12％范围的各项支出，而整个预算 5％范围的支出包括社会保障、退伍军人津贴和医疗照顾还没有触动。这三项一年的开支是 2500 亿美元，而斯托克曼在 1 月份削减的全部支出不过 250 亿美元。里根和白宫工作人员看到的只是一座冰山浮在水面上的尖顶。但是没有人对此提出过怀疑，因为白宫核心人物对财经问题太无知了，以致他们提不出任何怀疑。

这次会议以后，斯托克曼希望能早日对经济预测达成一致看法。整个 1 月份，经济预测小组却陷在激烈的争论之中。在外人看，供应学派都是一派，实际上，是派中有派。在这个小组中，有三种学说的代表人物。即货币学派、供应学派和折衷派。贝里尔·斯普林克尔（Bery1 Sprinkel）是全国知名的经济学家，是负责金融事务的财政部副部长，属于货币学派。格·罗伯茨和诺姆·图雷属于供应学派。新上任的经济顾问委员会主席默里·韦登鲍姆

（Murray Widenbaum）属折衷派。

斯托克曼的观点是供应学派和货币学派的结合。经济学家拉里·库德洛做过这佯的评论：“拉弗和肯普主张要把经济安放在两条腿的板凳上，但‘健全的货币’和‘健全的税制’没有‘健全的预算’是站不住的。”斯托克曼很赞赏库德洛的这个比喻。换句话说，斯托克曼在反通货膨胀和要求减税以外还主张预算平衡。

经济预测是编制预算的前提。各派由于自身利益，对经济前景的看法往往会有不同的倾向。实际国民生产总值（GNP）的增长加通货膨胀，就是名义国民生产总值或称“货币国民生产总值”，这是大家都知道的。财政部的供

学派人士要求最大限度的实际国民生产总值增长，因为这可以表现减税的效应。从历史上看，实际国民生产总值增长率平均为 3％，所以财政部希望减税后增长率能超过 3％而达到 5—6％，不这样似乎就不能说明供应学派药方制造奇迹的功效。

另一方面，里根工作班子中的货币学派成员库德洛和斯普林克尔则要求最低限度的货币国民生产总值，这是反通货膨胀金融政策是否有效的试金石。

当把这两家放在一起时，倒霉的是通货膨胀数字。因为没有赞成通货膨胀的一派。因此，长期经济预测的结局是：财政部供应学派的人要求 5％的实际增长率，货币学派要求 7％的货币国民生产总值增长率，到第三年或第四年通货膨胀率将下降到 2％。这是两派的理想数字相加的必然结果。

如果按照这种经济预测编制预算，其结果与国会预算局以前按高通货膨胀所编制的预算相比，由于货币国民生产总值将减少 4000 亿美元。1985 年的预算收入将减少 1000 亿美元。总的说，在减税和增加军费以后一年左右赤

字将超过 1500 亿美元。要在这个底线上平衡预算，要求削减的支出数额之大将是令人吃惊的。

不过，持折衷派观点的新任经济顾问委员会主席韦登鲍姆是不同意这种预测的，他不相信通货膨胀率会这样快地下来。韦登鲍姆虽是一名随和的比较迁就别人的人，但是在看见供应学派和货币学派预测人员达不成一致的意见时，他咆哮起来。

他说：“在我注视下，没有人将预计只有 2％的通货膨胀率，我们将在全世界面前贻笑大方。”他以教授的口气结束了谈话，并宣布“或者你们把这个烂摊子收拾干净，或者我将拿它去直接见总统”。

在韦登鲍姆的压力下，斯托克曼为了在经济预测上早日达成一致，就推动预测小组向韦登鲍姆的立场靠拢。可是 2 月份第一个星期过去了，仍然没有对预测达成一致意见，争论白热化，双方寸土必争，实际上，是玩弄数字。供应学派在实际增长率上退让 1／10 个百分点，然后货币学派在货币国民生产总值增长率上也让步 1／10 个百分点，供应学派再让 1／10 个百分点，货币学派也再做点让步，如此循环往复。然而结果，仍然不能使韦登鲍姆满意。2 月 7 日，这名新任主席亲自拜访了斯托克曼，双方达成了一项交易，即如果韦登鲍姆同意把实际增长率保持在“合理的水平上”，斯托克曼愿意追随这名职业经济学家所提出的任何通货膨胀率。于是韦登鲍姆根据彼此的妥协起草了一个新方案，并商定在下次会议上交给预测小组。它将是“既定的主意”，必须执行。当预测小组在行政办公大楼 248 号房间重新开会时，韦登鲍姆公开了他的方案。有人开玩笑地问他：“默里！你这个数字是从什么模型中出来的呢？”韦登鲍姆看看提问者，然后指着自己的肚子说：“就是从这里出来的。”同时用双手拍拍肚皮并哈哈大笑。

用拍肚皮的办法做预测所造成的破坏性后果是空前绝后的。韦登鲍姆的

预测比以前达成一致的预测，在 5 年中增加了 7000 亿美元货币国民生产总

值，将近 2000 亿美元的影子收入一下子在计算机上显现出来，巨大的赤字就这样被掩盖起来。

不过仅仅 24 个月，整个预测在经济的客观实际面前破碎了。当人们把供应学派 5.2％实际增率的假设加上韦登鲍姆的 7.7％通货膨胀率的时候，所得到的是高耸的货币国民生产总值和巨额的影子税收。然而 1982 年，实际增长没有 5.2％，相反经济收缩了 1.5％，通货膨胀率下降到 4.4％，同年货币国民生产总值的增长率只有 3％而不是 13％。

1981 年 2 月的经济预测后来被称为“玫瑰色的方案”，具体数字是韦登鲍姆确定的，实际计算工作则由一小批理论家负责，他们是保罗·克雷格·罗伯茨、诺姆·图雷以及史蒂夫·恩廷。他们参加了每一幕的导演。在整个进程中，裘德·万尼斯基、阿瑟·拉弗、杰克·肯普和卢·莱尔曼都守在一边，同他们在预测小组中的盟友们随时保持联系。对比起来，白宫的决策人、供应学派的新信徒——里根总统，财政部长和白宫的高级官员却几乎是完全无知的，并且也没有得到过任何信息。是这些供应学派的“革命家”们做了预测并据以发动了一场供应学派的政策革命。

为了赶在 2 月 18 日里根总统发表国情咨文之前把预算盘子定下来，斯托克曼采取了两项措施。一项是用所谓“预算塞子”的做法暂时确定一些大项目的支出数字和削减数字。比如，预算局还不知道以后年度国防预算支出的准确数字就提出一个估计数并在旁边加一个“未来准确的国防支出尚待决定”的注释，同时提出一个关于该项目预期削减的支出数字。第二个权宜措施是建立一个预算工作小组，在总统和内阁全体会议审议之前负责审查所有预算削减，由所有受到影响的内阁官员参加，其作用在于加快审查进度。贝克、米斯是小组成员，但他们不会来参加，这样斯托克曼实际上就把权力掌握在自己的手中。这两项权宜措施都取得了效果，在工作了一周之后，预算局的技术专家们终于计算出了一个总的预算数字。这个数字不是韦登鲍姆拍肚皮拍出来的，是有一定根据的，但数额之大却令人吃惊。在 1 月 7 日布莱

尔厅的会议上，斯托克曼曾估计预算赤字为 750 亿美元。但是现在预算局说

肯普—罗思减税、10—5—3 折旧提取和加强军备这三项加在一起，到 1984

年将使赤字达到 1300 亿美元，5 年累计赤字将超过 6000 亿美元。而几周以

来斯托克曼花了九牛二虎之力才削减了 470 亿美元，不过为 1300 亿的 1／3，显然达到平衡预算的目标路途遥远，可是时间却已耗尽。于是斯托克曼打电话给贝克，要求他安排一个所有白宫高级官员出席的紧急会议。在这次会议上，预算局提出了一个可以节省 200 亿美元支出的削减预算“第二章”。当然“第二章”仍然解决不了预算平衡问题，可是斯托克曼还有两张底牌。一张是一个 100 亿美元的小节约计划；另一个是对社会安全网开刀的大计划。按照斯托克曼的想法，真正的里根革命就是要对社会保障、医疗照顾和联邦工作人员退休养老金这些“圣牛”开刀。然而，恰好是在安全网问题上暴露

了斯托克曼和里根的分歧。