充分就业和 1946 年就业法

在早期杜鲁门政府的经济纲领中，充分就业是一面颇有号召力的改良主义旗帜。它也是自由派与保守派之间斗争的一个焦点。经过双方激烈的讨价还价，国会最后通过了 1946 年就业法。尽管这一立法是双方妥协的产物，它在美国历史上仍然是具有里程碑性质的重大经济决策。1946 年就业法明确规定了联邦政府对国民经济进行宏观调控的职责，决定在总统领导下设立经济顾问委员会，使之成为总统经济决策的重要智囊机构。这样，总统与其经济顾问之间的关系就用法律形式固定下来。

就业法的通过反映出战后美国人们所普遍关心的充分就业问题。美国在二次大战中所实现的充分就业与 30 年代大萧条成为鲜明对比。于是充分就业就作为战后目标提到政府和国会的议事日程。

从 1929—1945 年这段时间生活过来的一代人，既懂得充分就业多么可贵也懂得达不到这一目标所造成的风险。第一次世界大战中所达到的高度繁荣并没有使人们把和平时期的繁荣当作战争过去之后必须加以实现的全国目标。与此相反，战后充分就业的前景是悲观的。对可能发生不幸事件的担心和对充分就业好处的回忆结合在一起，就把充分就业提高到了全国为之奋斗的目标。战争的一个重要教训是：从充分就业得到的好处并不局限于以前失业的那些人。除去各种对军事服务工作的直接影响以外，每个人或者说几乎每个人都比过去任何时候生活得更好。尽管当前的消费并没有增加很多，甚至减少了一些，税后收入却高得多了，甚至在把涨价因素扣除以后也还是如此。因此，一种观念传播开来，即充分就业给每一个集团提供了满足其需求的最重要而必需的手段，而以前是用其他有限手段去寻求的。充分就业成了援助和调整农业规划的第一条纲领。充分就业甚至在税利改革以前已经成了恢复企业利润、扩大投资机会的必要条件。充分就业通过创造有利于开办和建设新企业的条件，为活跃竞争开辟了道路。充分就业不仅通过保证就业而且通过促进工人的训练和提高其技能，而成为增加工人收入的必由之路。

充分就业成了一面旗帜，在它下面可以把所有的人集合起来，从而把其他矛盾和政策目标的分歧放到从属地位。自由派可以坚持充分就业而不必坚持必须运用收入均等、计划化和扩大政府等具有新政意识形态特色的武器去实现它。保守派可以支持充分就业的政策而不必要求清除新政的各种痕迹。

双方都可以承认在战后保留充分就业这一目标比在合理的限度内选择达到这一目标的手段更为重要。

把充分就业作为总目标放在天平的一端就把作为实现这一国家总经济目标的财政政策的地位提高了。财政政策在达成充分就业这一目标中是相当有效的，而对那些导致分歧的争论则比较带中立性。人们可以积极运用财政政策去提高就业而并不表示赞成企业界或反对企业界，赞成计划化或反对计划化。其他问题可以继续争论，但人们坚持自己在其他问题上的立场并不构成支持一个多少带有中立性的充分就业政策的障碍。财政政策的这一特点也是金融政策所同样具备的。不过在战时，金融政策的潜力还没有引起高度重视。以后更多的分量逐渐放到金融政策上去，这不过是为充分就业增加了另一种可能的有效政策。

在杜鲁门担任总统的头四个月中，战争问题和外交政策问题占去了他的大部分时间，不过国内经济政策也已经在他的思想中有所酝酿。帮他提出新纲领的主要助手是总统顾问塞缪尔·罗森曼法官。

罗森曼在富兰克林·罗斯福担任州长以及同总统的近 20 年时间的交往中，一直是罗斯福的私人朋友和顾问。他对新政的各种情况以及新政的哲学很熟悉。杜鲁门接任后挽留罗森曼继续作他的顾问。

罗森曼同杜鲁门一起参加了波茨坦会议并一起回国。关于三巨头会议的报告是罗森曼帮助杜鲁门准备的。一天晚上在“奥古斯塔”号轮船的官舱里，杜鲁门对罗森曼说：“塞缪尔，在我们回国和作了这个报告以后，我首先要做的一件事情就是赶快拟订一个关于内政问题的纲领。我想把这个纲领的大部分内容一次端出而不零零星星地往外拿。照例，我应该在明年 1 月向国会发表的演说中提出这个纲领，但是我可等不了这么久。我的打算是，我们几时能把这个纲领准备好，就几时把它当作咨文送过去。你能不能着手搜集资料，或者起个初稿？”

罗森曼应杜鲁门的要求拿起纸笔听杜鲁门叙述了他对 30 年代初期所面临的社会问题和经济问题的看法。杜鲁门也谈了对罗斯福政府为了恢复经济和进行社会改革所采取的措施的看法，接着他就说到关于将来立法的一些计划和政策，也就是美国在战后年代中所应该走的总方向。这番话引起了罗森曼的浓厚兴趣。他热情地对杜鲁门说：“您知道，总统先生，我好久没有像今天这样兴奋和愉快了，这实在出乎我意料之外。”当杜鲁门问他为什么有此感觉时，罗森曼回答说：“是这样，关于您将做些什么工作，我想是听了太多的谣传了，这些谣传来自您的一些保守的朋友，特别是来自您在国会期间的一些同僚。他们说，您将做出一些使罗斯福的追随者大为吃惊的事情。他们说，这一下新政可完蛋了，我们大家都会重新走上‘常轨’，所谓‘罗斯福的瞎胡闹’现在大部分都已成了明日黄花。换句话说，民主党的保守派现在已经上台。根据您长期在参议院的投票记录，我对于这一类的话是决不相信的。也正是根据这个理由，罗斯福总统才那样迫切希望您做副总统候选

人，他考虑到他一旦发生不幸，您可以继承他的事业。”

罗森曼接着说：“您刚才讲的一番话，看来已解决了这些谣传。这的确是一种进步的政治哲学和一种自由主义的行动纲领，这是切合您整个任期内的工作需要的。在您追随党内领袖，投票拥护这类纲领时是一回事；而在您自己作为党的领袖，提出这类纲领并为它进行斗争时，又完全是另外一回事。”

然而，日本的突然投降和因此而引起的一些国际问题，使杜鲁门中断了起草这个咨文的工作。一直到 8 月底才又重新开始。这时罗森曼已准备好一份初稿，搁在杜鲁门办公桌上好几天。杜鲁门很赞赏这个初稿，做了一些增删，然后交付印刷，在拿到校样后，杜鲁门邀请克拉克·克利福德，约翰·斯蒂尔曼，约翰·斯奈德，查利·罗斯和其他几个顾问共同研究。杜鲁门同罗森曼一起逐条进行讨论，人们提了许多意见，杜鲁门采纳了一部分意见，然后把改正了的样本送到各个部门和各个阁员，征求意见。

杜鲁门的大多数顾问是同意这个咨文的，但有些比较保守的人却劝杜鲁门不要肯定地承担采取这些自由主义措施的责任。当时担任战时动员和复员局局长的约翰·斯奈德是其中之一。斯奈德在私下向杜鲁门表示不同意，但没有公开提出反对意见。

杜鲁门执政的初期非常注意在保守主义和自由主义观点之间进行平衡。这次听了各种反对意见以后没有改变自己的主张。9 月 6 日也就是“战胜日本日”以后的四天，这个咨文被送到了国会。

咨文共有 21 点，其中的关键项目之一是向全国重申每一个能够和愿意工作的美国公民都有工作的权利。这也就是正式宣告。一旦供求的办法不能制止长期的失业现象，政府最后有责任采取一切措施。首先是依靠私人企业提供就业机会，政府将尽其所能鼓励这种企业。

杜鲁门要求国会采取行动迅速颁布关于充分就业的立法以保持经济的繁荣，并强调充分就业的含义应当是使各个不同的种族、宗教信仰和肤色的人都有平等机会。要求把战时组建的公平就业实施委员会变为常设机构。公平就业的思想是杜鲁门在 1947 年提出公平施政纲领的早期萌芽。

提出充分就业的背景是对大危机重演的担心。杜鲁门在他的回忆录中说：“当我第一次提出充分就业的建议时，我思想上认为，如果 20 年代的情

况重演的话，我们国家将有 200 万到 800 万人失业。没有人确实知道美国在生产和就业方面发生了什么情况。但我愿尽一切努力来制止过去几十年所发生过的那种可怕的失业现象。充分就业是 21 点中我最希望迫切采取行动的一项，因为战时生产一旦削减，复员工作一旦加快，这个问题是一定要发生的。我催促众议院多数党领袖约翰·麦考马克赶快通过有关这个问题的法案，我在给他的信中表达了这个意思。”

在杜鲁门向国会建议为充分就业立法之前、在二次大战接近尾声的时候，国会已接到三个关于实行充分就业政策的议案。第一个是参议员基尔戈

提出的，要求在战时动员和复兴办公室中建立一个“计划局”负责制定“充分就业和充分生产计划”。第二个是由农场主联合会立席詹姆斯·巴顿提出的，要求把国家承担充分就业义务作为目标。第三个是农场主联合会立法代表拉塞尔·史密斯提出的关于实现巴顿目标的建议。他要求政府贷款或拨款以提供所需要的全部投资。他的意思是说私人投资再加上政府赤字应达到400 亿美元。据华盛顿的一些经济学家计算，这个数字是导致充分就业所必需的。这是充分就业法案最初提出的主要内容，包括目标、行政部门的责任以及政府支出这个达到目的的手段。

经过一系列国会活动，准备这一议案的责任最后落在蒙大拿参议员詹姆斯·默里（James Murray）的肩上，他又委托他的助手伯特伦·格罗斯组织了一批经济学家去起草。这批人对战后就业问题都有炽热的兴趣，从经济哲学的意义说，他们都相信从凯恩斯一汉森分析中产生的补偿财政理论是基本可靠的。

这个小组起草的法案有一章是把政治经济学基本教材翻译成立法语言。在叙述每一个有能力并愿意工作的美国人都有就业的权利、政府有责任通过保证充分就业以保障这一权利之后，呼吁总统每年提出一项全国生产和就业预算。这一预算要说明实现充分就业所需要的工作数字，创造这些工作所需要的国民总产品的美元值，如果不采取措施，预期的国民总产品是多少。如果存在差额，如果预期的国民总产品在充分就业所需要的国民总产品之下，总统将向国会提出一个消灭这一差额的计划，这一计划可能包括在联邦政府管辖下的各种政策，但唯一加以详细说明的政策是联邦开支政策。此外，这一议案要求授权国会为执行这一计划的各种需要拨款。

经过几次修改之后，这一议案由参议员默里、瓦格纳、托玛斯和奥马霍尼于 1945 年 1 月提出，接着就引起一场大辩论。

反对派首先攻击“充分就业”这个目标。他们担心为了实现这个目标，政府可能被迫追求一种只能用通货膨胀或物价管制才能达到的绝对目标。许多企业家在对议案作证时指出，“充分就业”如果不加控制可能意味着通货膨胀对自由企业制度造成损害。

经济发展委员会和全国制造商协会提出用“高度”代替“充分”的建议。这个词不像“充分”那样绝对。最后在众议院和参议院联席会上采纳了“最大限度的就业、生产和购买力”这样的词句。“最大限度的购买力”这一目标被解释为物价稳定，它有防。止通货膨胀的意思。

反对派攻击的第二个目标是政府的作用和所运用的手段。前者实际上是又回到新政的争论。一种论点是，只要政府不干扰企业就会有高度就业，不过这种看法最后并没占上风。关于后者，有些反对者要求把批准赤字开支的含义去掉。另一些人主张由政府采取积极行动但不限于运用开支政策，应当把税收政策和金融政策也包括在内。最后解决办法是，不单提某一种手段而是要求政府使用“所有它的计划职能部门和资源”。赤字开支没有被排除但

也没有被给予特殊的地位。

另一个引起争论的是预测问题。反对派的论点主要是预测不准这个消极方面，因为在辩论这个议案时可明显地看出，由许多政府内外的经济学家所作的关于战后萧条的预测都是极其错误的。议案通过时对政府在没有准确预测的情况下如何用它的政策去实现所要求的条件，并没有作解释，只是要求由总统提出一个年度经济报告，一般认为让总统提交一个他所愿意作的预测，而不要求任何他所不愿提交的预测就够了。

最后一个争议是这一议案所要求做的事由谁去做。倡议人原设想把预测、报告和计划的责任交给预算局。然而为了不引起政府其他部门的反对，起草人没有专门提预算局或任何其他机构，只是简单地把所有责任交给总统。因此又出现了疑问。总统在执行他的新任务时无疑需要帮助，批评者要求知道谁将帮助他。反对派在发言中指出：“经济分析和经济政策两者都可能由公众所不了解的人准备和提出，他们的任命并没有经国会认可，他们没有正式的公开责任。这样一种体制将导致由总统当时的顾问们在幕后操纵。他们很可能同时被莫名的狂热和控制全国经济政策的激情迷住心窍。”

对原提案持批评态度的人成功地获得了经济顾问委员会的条文。它是在预算局之外的机构，要由参议院认可。然而，这个委员会仍然是总统的臂膀而不是一个经济最高法院。

这个提案关于经济顾问委员会的条文增加了使职业经济学家在决策中发挥重要作用的可能性。提案并没有规定委员会的成员必须是职业经济学家。不过，委员会作为总统的私人班底负责帮助他起草以经济为主题的报告这种地位，使得选择经济学家的可能极大。同时，这一提案增加了把职业性经济建议灌输到总统耳朵中去的机会。一个经济学家没有部门责任，并且是在就业法的指导下进行其特殊的业务活动，将必然比总统在其他领域的顾问们把更多的注意力直接或间接地置于财政活动对经济稳定的影响之上。其他方面的主要顾问如财政部长，他的职责是在美国政府中管理公债，组织税收，执行国际金融政策。财政部长受其专业职能的影响，往往容易用单纯财政观点看问题，从而削弱他对国内经济全局的关心。