经济决策机制的改变

就在华盛顿会议结束时，福特宣布了“经济政策委员会”的成立。这是福特时期在经济决策机制方面的做出的一个重大转变。

从尼克松执政时起，经济政策的政治色彩就愈来愈浓了。但他还是把最高经济决策控制在“三驾马车”和“四人会”的范围内，以避免其他各部门参与的麻烦与扯皮。对于涉及各部之间的活动，则以国内政策委员会和生活费用委员会等多种委员会进行协调。到福特接手时，原有的经济决策机制具有以下的一些特点：1.大多数经济顾问，尤其是总统行政系统中的经济顾问，定期碰头，交流信息；2.对大多数涉及一个以上部委的经济政策做专门处理，成立新的委员会对付新的问题；3.经济人员的早晨例会是非正式的，为总统出谋划策也不是主要目的，主要是处理日常事务，而总统则同日常的经济事务及决策过程保持着一定的距离；4.国务院没有参加到最高层的部际经济政策机制中。

关于“经济政策委员会”的想法是由福特任副总统时的主要助手威廉·塞德曼（William Seidman）提出的。他认为一大堆的各种部际委员会实际上很少能起到全面协调的作用，不如将这些委员会都放进一个单一的机构中。另外，也存在着这样做的实际需要。一是要使福特的这样一个半途接班的政府区别于其前届，最好在组织上有所创新；二是随着经济政策的政治色彩加重，各部对它们同白宫的关系也有不满，因为它们不能经常地在适当的时候进入

决策层。为此，福待的过渡班子要求福特给他的内阁官员更多的权力，而塞德曼和拉什（总统的国内事务顾问）则要求福特将统一的决策权置于运行于白宫之外的一个独立机构中。

福特经考虑后，认可了塞德曼的想法，并交由白宫办公室主任黑格进行“经济政策委员会”的具体设计。福特只提出了原则：由财政部长西蒙和塞德曼分工负责这一委员会的领导，“西蒙应负责控制政策发展，而塞德曼则承担经济事务的协调责任，并担任总统的助手”。总统的决定很快通知到了西蒙和塞德曼，前者将担任经济政策委员会主席，后者将担任执行主任和总统的经济事务助理，负责协调白宫与内阁各部及机构的关系。然后，福特在华盛顿会议的闭幕讲话中宣布了这一经济决策机制的重大变革，以及他对西蒙和塞德曼的任命。最后，福特又于 9 月 30 日签署行政命令，使所有的有关安排成为法令。

为使经济政策委员会能确实成为一个大权统揽的独立机构，行政命令赋予它三项广泛的职责：一、就国际国内的所有经济政策向总统提供意见；二、监督美国所有经济政策的制定、协调和执行；三、发挥经济决策核心的作用。同时，行政命令对该委员会的构成、主要领导人的职务安排和分工、执行委员会的构成、及该委员会与联储的关系都做了规定。

按照福特行政命令的规定，西蒙任经济政策委员会主席，同时任政府的经济政策发言人；而塞德曼则做执行主任，负责协调；实际上，就形成了西蒙主外，塞德曼主内的格局。塞德曼热中于组织建设，无意于在公众场合抛头露面；而西蒙满意于自己的政府发言人形象，无意过多干涉组织安排和执行程序。所以，从一开始，这两名经济政策委员会的主要领导人就发展了良好的关系，相互配合；同时也打消了人们原来的顾虑，以为西蒙担任经济政策委员会主席将使该委员会成为以财政部为主导的机构。由于各种议程、会议安排都由塞德曼来做，给总统的备忘录和选择方案也由塞德曼转呈，使各部的利益都能得到较好的体现，因此经济政策委员会很快就显示出它的效率，也使各部乐于参加它的会议。

实际上，经济政策委员会的 14 名成员中包括了除司法部长和国防部长以外的所有内阁成员，甚至也包括国务卿基辛格。他们开始时每月开一次会，4 个月后，大约每年在一起开 3—4 次会，主要讨论一些长远性的问题、趋势和

发展。但是，实际的工作机构则是该委员会的执行委员会，其成员最初有 5 人：财政部长西蒙。白宫预算与管理局长罗伊·阿什、总统经济顾问委员会主席格林斯潘、总统经济事务助理塞德曼、特别贸易谈判代表和国际经济政策委员会执行主任威廉·埃伯利。本来还应有国务院的代表，但基辛格公务繁忙，对经济问题无大兴趣，而且也有随时接触总统的机会，所以不会参加执行委员会会议；而主管经济事务的副国务卿当时还空缺，所以这个位置就暂时放弃了。直到 1975 年 6 月以后，国务院的代表才进入经济政策委员会的执行委员会，同时，商务部长罗杰斯·莫顿和劳工部长邓洛普也参加到执行

委员会中。

执行委员会每天早晨 8 点 30 分在白宫的罗斯福厅举行例会，时间为 45

分钟到 1 小时。讨论的事项提前一周通知到会议参加者，会议的前一天再通知第二天要讨论的问题。参加会议的人员除执行委员会成员外，还有有关各部门和机构的成员。会议记录不记名，以鼓励一种自由和坦率的讨论，也为了减少向新闻界透露的可能性。记录由执行秘书整理，反映讨论中的主题和要点，经过核实和执行主任的认可，即作为文件下发，供各部门的高级官员参考。执行委员会也召开一些特别会议以集中讨论一些具体问题，如税制改革、失业、替代能源，等等。有时一次会要讨论 2—3 个相关的问题，如航空业的管制、国际航空政策的某个声明，以及航空公司的合并，等等。这类会议通常在星期六早晨或是星期五的下午召开，在 1974 年 4 月至 1977 年 1 月的这段时间，大约每两周一次。

在 1974 年 10 月至 1975 年的这段时间中，福特同经济政策委员会，特别是它的执行委员会，保持着相当密切的关系，差不多每四次执行委员会的会议，福特就要参加一次，有时还要略多一些。福特政府初期的十点反通货膨胀方案、他的国情咨文等重要政策文件，都是由执行委员会起草的，他与执行委员会的成员们经常碰面和讨论。1976 年以后，福特出席执行委员会例会的时间大大减少，部分原因在于大选的问题压上来，而在最后两个月中，又要向新政府做交接。但是，更重要的原因是，经济政策已经比较稳定了，而且经济方面的压力也比前 15 个月小多了。

在经济政策委员会中，塞德曼是个相当重要的人物。他与福特是故旧知交，又是福特作副总统时的助手之一。西蒙曾因此对他格外小心，因为自己同福特的关系远没有塞特曼同福特的关系近。但是，两人很快就发现，他们的作用是互补的，而塞德曼也相当平等地对待西蒙和其他各部与会的成员，因此而发展出相互的信任和配合。塞德曼是经济政策委员会的执行主任，又是福特的经济事务助理，从理论上讲，这两个角色应该是有区别的，但塞德曼却很少区分它们。总起来说，他在福待政府中起了以下几方面的作用：

书记官。塞德曼的基本作用是对经济政策委员会的每日活动负责。在很大程度上：正是由于他的作用，经济政策委员会才比以往的内阁级的各种委员会和组织在处理经济政策问题上正式得多了。他会前准备正式的议事日程，又把会议讨论整理出系统的记录；他定期地将会上有关经济问题的讨论产生的文件通过一定渠道散发出去，同时也以固定的形式向福特递送。他坚持认为，任何个人都不应阻碍这样的程序。由于他非常熟悉福特的工作作风和做法，他力求自己的工作人员能同这种作风和做法保持一致。
政策经理。这恐怕是塞德曼最重要的作用。他要保证所有内阁级的对所讨论问题有兴趣的人都能参加到讨论中，而不仅仅是把他们的意见抹掉了事；他又要考虑决定将那些重要的问题递交总统，而排除那些小而窄的问题，还要注意到不要由于体制间的相互妥协而使重要的问题被掩盖。塞德曼总是

强调，执行委员会的主要任务之一，并不是取得一致意见，而是暴露分歧。他曾经说，“我们采取百家争鸣的方法”，“我们不去努力达成一致，所有在委员会会议上发表的意见，都作为我的提要的一部分送到总统那里。⋯⋯ 在我送交总统之前，这个提要先在委员会的成员中传阅，每个成员都有权力加以更正”。委员会中的分歧大都由福特来做最后决定，但也往往是在同塞德曼和主要争论者会商之后来决定。

催化剂。塞德曼每天花大量的时间观察政府各经济部门的动态，力图同新的发展保持同步，并监测各种趋势。他感兴趣的常常是对较长期问题的研究，如：资本构成、生产率、税收、还有国际投资、银行管制的改革等。他提出一些紧急的研究题目，以使有关人员能注意到这些问题会在更高的层次上进行讨论；一旦有关人员提出研究报告，他又会将其安排进执行委员会的议事日程中。
执行者。塞德曼负有监督总统决定被实施的责任。例如，在福特 1974

年 10 月 8 日的讲话之后，塞德曼就制定了一套详细的图表、期限表和周进度表，以严格的时间限制监督总统经济政策的实行。

调解人。各部之间的利益磨擦有时是很难避免的。大部分这类争论可以在较低层次得到解决，没有必要麻烦总统；而有些争论一进了白宫就升级了。福特实际上不可能对这类事事必躬亲，因为这类问题相当之多，而且许多并没有那么大的重要性必须让总统来过问；一些问题涉及技术细节，他也不可能花时间弄清后再做判断。所以，大量这类问题落到塞德曼头上。由塞德曼听取双方意见，判断什么是双方的最大利益，提出解决问题的建议。如果争论双方不同意他的建议，他会请他们到他在白宫西侧翼的办公室，当面讨论，并拍板作出双方同意的决定。
仲裁人。如果调解不成，而塞德曼又不认为争论的问题有必要上交总统，他就会起仲裁人的作用，尽管他并不愿意这样做，也很少这样做。
总统的哨兵。塞德曼是使总统能及时了解经济进展的主要人物之一。他和格林斯潘共同承担这一责任。两者也有分工：格林斯潘为福特提供各种主要的经济指标情况，为福特提供他对这些指标意义的评价；塞德曼则通过经济政策委员会的周报、备忘录和个人接触，为福特提供每日的进展情况，如：有可能发生的罢工事件、外贸的增长、企业界或劳工领袖的讲话摘要、重要劳资谈判的进展、以及纽约市的金融情况，等等。
总统的护卫者。这主要是指保证以总统名义出现的经济政策的完整性。塞德曼和他的助手们每天要花大量的时间检查、澄清、重写和批准从白

宫来的各种有关经济政策的文件；塞德曼也常常花无数时间，为新闻撰稿人、国会的联络人员解释和澄清总统在具体问题上的立场，或者向他们简要说明如何解释总统在某个有争议问题上的决定。有时，他也代替撰稿人，以总统的名义写讲话稿。所有这些都是为了保证准确表述总统的意见。

此外，当福特没有出席执委会会议时，塞德曼还是他在这些会议上的代

表。他有时将福特的愿望带给执委会；有时则将福特同国会议员或是私人团体会见时表达的意见带给执委会，成为总统与经济政策委员会之间的桥梁。同时，他既是白宫同一些内阁官员的主要联系人，又是白宫同外界联系的纽带，包括同商界、劳工界、学术界、州和地方政府、以及同国会的联系。当然，并非只有塞德曼才有代表总统的机会，林恩、格林斯潘、西蒙都参加了许多总统召开的与有关经济政策团体的会议。但是，在经济政策委员会的执委会会议上，代表总统最多的还是塞德曼。

正是由于塞德曼的这些特殊作用，以及他在经济政策委员会执委会中独特的领导方式，执委会看起来更像一个澄清和讨论政策选择的论坛，而不是一个最后的决策工具。一些内阁成员发现，这个委员会有时候可以更充分地反映各部委的要求和利益。当时的住房和城市发展部长卡拉·希尔斯后来就曾回忆起：如果她能“在执委会中得到 6 票（赞成）对 2 票（反对）的结果，当问题送交总统时，我就处于一个有利得多的地位了”。交通部长威廉·科尔曼也发现，他“通过塞德曼和塞德曼的经济政策委员会，能比通过国内委员会做更多的事情”。

总的来说，经济政策委员会中虽然也有争论，但其摆动的幅度并不很大，在基本的哲学观点上是相当一致的。其中的主要人物，如白宫预算与管理局的主任林恩、西蒙、格林斯潘，都是倾向保守的，尽管在程度上和具体问题上会有所不同。比较倾向自由派观点的是劳工部长约翰·邓洛普，但他同时也接受保守主义的立场，认为私人资本增加投资是创造更多工作机会的最好途径。因此，从一定意义上说，这种思想认识上的基本统一也是经济政策委员会能比较好地发挥作用的原因之一。