杜鲁门和他的经济顾问委员会

杜鲁门的第一任经济顾问委员会主席是埃德温·诺斯（Elwin G.Noures）。选择他担任三人委员会主席，表明杜鲁门想任命一个有专家身份而不是效忠党派的人。当时诺斯是布鲁金斯学会的主席，自 1923 年以来他一直同这个学会有密切的联系。诺斯是一个受人们尊敬的温和的保守派，有学术界的背景并且是农业经济专家。在此以前，他没有在政界服务过，并以他客观而无党派偏见的立场而自豪。杜鲁门为他选择的另两位同事有完全不同的背景和经济哲学。约翰·D·克拉克（John D.Clark）60 岁出头，与诺

斯是同龄人，但除此之外，两个人并无相似之处。他开始当过律师，后来做生意，直到 40 多岁时辞去印第安纳标准石油公司副总裁的职务。此后，1931 年获得经济学博士学位并转到学术界。除教书以外，在后来的年月里曾在怀俄明立法机构服务过一个时期并在那里认识了支持就业法的参议员约瑟

夫·奥马霍尼。

副主席利昂·H·凯泽林（Leon H.Keyserling）38 岁，是三个人中最年轻的一人。他的背景很复杂。最初当过律师，后来攻读经济学博士，直到 1933 年为罗斯福政府工作，成为一个热心的新政派，在农业调整局和几个公共住房机构工作并协助起草许多立法建议，包括 1946 年就业法。他同就业法的支持者之一纽约州参议员瓦格纳有密切的工作关系。他是三个人中最倾向自由派的一人；并且由于他多年为政府服务，在政治上是最敏感的。

杜鲁门在他的自传中谈到经济顾问委员会人选的时候，是这样说的：“还在法案通过以前，我就已经同预算局局长讨论到关于设立经济顾问委员会的问题，毫无疑问，这个委员会必须同预算局局长密切合作。可是，一直到 1946

年 7 月才确定了这个委员会的人选。我任命了约翰·D·克拉克博士，利昂·H·凯泽林和埃德温·诺斯为委员，由诺斯担任主席。⋯⋯

这三位都是资望极高的人物。他们彼此间的观点是十分不同的，而在未来的岁月中，也将保持着大相径庭的意见。关于这一点我在任命他们的时候就知道。我认为，正因为他们的想法不一样，我在听取他们的意见时，便能适当地加以选择。”

这三个人之间的分歧在委员会开始工作以后日趋明朗。主要分歧集中在对委员会的性质及职能的理解上。诺斯认为委员会的作用主要是向总统提供专家的、客观的咨询意见。这意味着经济顾问委员会在考虑问题时将不加杂政治因素并避免充当决策者和倡导者。凯泽林和克拉克则认为，公开维护和倡导行政部门的经济政策应是其主要作用，这一点顾问委员会同政府中的其他官员和机构是一样的。分歧点的核心则是，要不要就政府的经济计划到国会各个委员会就所提出的质询作证。由于杜鲁门对这个问题没有发表过任何意见，所以究竟如何做法就留给委员会自己去判断。

尽管主要的问题是要不要到联合经济委员会作证（这个委员会是根据1946 年就业法规定的审查总统经济报告的要求建立的），第一次出席作证的要求却是由参议院对外关系委员会提出的，这个委员会对杜鲁门政府为复兴欧洲而制定的马歇尔计划进行听证。由于诺斯曾经在制定这个计划的三个委员会之一担任过主席，参议院要求他出席作证。这名主席拒绝了这个请求，坚持说一旦出席一个国会委员会，就会损害他同总统之间的机密往来关系。他还认为，经济顾问委员会应当把自己的作用限制在提出建议上而不要充当倡导者的角色，否则委员会的客观性和专门知识的科学性就会遭到怀疑。他1948 年初反对出席联合经济委员会对经济报告作证时使用的也是伺一论

点。凯泽林和克拉克两人都不同意诺斯的做法，认为履行政府计划受托人的

职责是顾问委员会应起的一部分作用。但这两个人对委员会主席的意愿做了让步，没有出席作证。可是当诺斯在他的演说中讨论到这个问题并公开批评他的同事们所持的不同意见时，冲突变得公开化了。

杜鲁门在 1948 年再次竞选总统，他要求在夏季召开的政治大会和 11 月选举之间的空隙中召开一次国会特别会议。这种安排也是以参加竞选为目的。他力图使共和党控制的 80 届国会为反通货膨胀的失败负责。

当时人们认为经济顾问委员会在听证会上支持总统反通货膨胀的 8 点计划将有助于民主党人把这件事变为一个强有力的政治筹码。诺斯仍然不认为这样做是委员会的职责。可是他的两名同事越来越担心拒绝作证将使委员会付出丧失国会支持的代价，国会削减经济顾问委员会的预算显得特别带有威胁性。凯泽林和克拉克热心于修补同国会的关系并保护经济顾问委员会的前途。1948 年 8 月 3 日，杜鲁门终于明确了自己的立场，他鼓励但不要求委员

会成员作证。有了总统的批准，凯泽林和克拉克在 8 月 4 日第一次在国会露面，参加参议院银行货币委员会的听证会。此后，每当被要求就政府有关计划作证时，他们都同意出席。自 1949 年开始更经常为讨论总统经济报告出席联合经济委员会。然而诺斯还是拒绝出席。

到 1948 年，经济顾问委员会内部的分歧进一步公开化了。诺斯和凯泽林都公开承认他们的观点相互冲突。尽管这三名经济学家在早期力求排除他们在经济政策上的分歧以便向总统提出观点一致的报告，可是 1949 年年中回顾报告第一次包含了由诺斯签字的少数派意见。这三个人越来越彼此独立并且经常向总统报送相互冲突的个人意见。经济顾问委员会能否有效运行似乎成了问题。1949 年 1 月，胡佛委员会发表的关于行政机构管理状况的报告认为，顾问委员会的困境部分地是由委员会主席同其他两名委员含糊不清的关系所造成的。主席只是处于地位平等成员中的排头兵，并没有实在的权威或权力。最后，胡佛委员会建议用一个只有一名首长的经济顾问办公室取代经济顾问委员会。

诺斯已看到自己唯一可能的做法是辞职，他在 1948 年 12 月向杜鲁门递

交了第一个辞呈，但杜鲁门没有反应，诺思只好呆下去。到 1949 年 10 月，

矛盾和冲突继续发展，诺思继续将他的意向通知杜鲁门，并于 1949 年 11 月

1 日获得批准。这名前主席从来不隐晦他辞职的原因，公开抨击说委员会的客观性和专业知识的科学性这些对咨询至为重要的要素被阉割了，而总统对委员会的忠告则置若阉闻。

诺斯和凯泽林对委员会性质作用的公开辩论是委员会早期发展的主要方面，但这是否是问题的全部并不很清楚。许多观察家感到这里潜伏着保守派和自由派之间意识形态的冲突。诺思对杜鲁门的“公平施政”很少同情。他常自由地发表公开演说批评杜鲁门和他在委员会中的同事们所倡导的经济政策。而凯泽林则是一个热心的新政派，同样也信奉杜鲁门的公平施政纲领。他的立场从他对“民主行动的美国人”这类党派团体的演说中可以看得很清

楚。尽管凯泽林坚持认为对于恰当的经济政策和目标，委员会内部有基本的共识，但这两个人对委员会未来取向的公开冲突却日趋明显。

在诺思辞职以后，凯泽林于 1949 年 11 月成为顾问委员会的代理主席。他在白宫的朋友们说杜鲁门总统已经表示将任命凯泽林为主席，但这一任命推迟了 6 个月。约翰·克拉克继续担任顾问委员会委员，此外又任命芝加哥大学的经济学教授罗伊·布劳补充另一委员的职位。另一名经济学家罗伯特·C·滕纳在杜鲁门政府的最后一年在顾问委员会中取代了布劳。

凯泽林的经济顾问委员会一般地避免了在诺思时代满城风雨的痛苦分歧。这并不是说这三个人在涉及经济顾问委员会的职能和经济政策的问题上有完全的一致。布劳虽然愿意同凯泽林、克拉克一起到国会去作证，但他认为这种证词所涉及的方面应该是有限度的。布劳愿就政策性问题作证，他坚持认为经济顾问委员会应当仅仅提供不损害他同总统的关系或他的职业身份的关于经济走势和数据的客观证词。在有疑问、拿不准的时候，他认为沉默是最聪明的办法。凯泽林委员会也不大在乎在经济问题上对外的一致性。每个委员在他们不同意委员会的观点或报告时都可以分别发表自己的看法。这一点在与朝鲜战争动员有关的问题上表现得特别明显。

凯泽林也没有他的前任所面对的委员会主席作用有限的问题。他只是简单地在委员会的运转中肯定主席的核心作用。他——方面主张下放权责，同时坚持对经济顾问委员会草拟总统经济报告的控制权。他依靠工作班子向政府有关部门索取资料以便起草备忘录和建议书，但最后则由凯泽林定稿。

凯泽林比诺斯更致力于工作班子的组织工作。作为主席，他不断协调庞大的专业工作班子，监督他们的非正式分工，并对统计、编辑长期计划、人力资源、公共工程、住房等等的许多工作班子的活动进行指导。委员会内部的关系是比较随便的。委员们和工作班子常常掺和在一起。工作班子也参加重大问题的讨论。由于所有的人基本上都是凯恩斯主义者，彼此的配合是不成问题的，凯泽林比诺斯更懂得需要同政府其他部门合作。他把报告草稿事先散发并鼓励工作班子同委员会以外的单位接触。为了方便这种接触，许多由经济顾问委员会工作班子牵头的跨部门委员会建立了起来。凯泽林本人领导着跨部门的经济稳定委员会。在共和党于 1946 年赢得国会多数席位以后，凯泽林是“尤因小组”的主要参加者之一。它是政府内部支持杜鲁门的自由派的一个决策小组。这个小组把 1948 年的竟选牢记在心，企图制定一种可以赋予政府更多自由主义倾向的政策和计划。凯泽林在国会各委员会作证时对支持杜鲁门政府也起着更为公开的作用，与诺斯不同，凯泽林认为总统经济顾问委员会是总统经济纲领在国会中的受托人。他拒绝接受诺斯关于客观性和无党派性的主张，宣称委员会是政府的一部分并且应当同政府行动一致。

作为委员会主席，凯泽林同总统之间建立了比诺斯更亲密的关系。在有必要安排与总统的私人会晤时并不存在任何困难。凯泽林同白宫工作班子的合作也比诺斯更有效，他保持着同总统顾问克拉克·克利福德（Clark

Clifford）以及查尔斯·墨菲（Charles Murphy）的密切接触。

在《经济顾问委员会主席访谈录》中、他对自己同杜鲁门之间的关系是这样描述的：“自从我成为委员会主席以来，我想不起杜鲁门在任何重大事情上不接受我的建议，不管是对是错。杜鲁门认为委员会的作用不同于来自别人的建议。财政部像是一个州的皇帝，我说一个州是因为它应付的是经济政策的一部分，而不是全局。总之，总统们以前一直向国会送交经济计划，但是他们的顾问们一直是部门的负责人。成立委员会的设想就是要有一个经济参谋长，他的任务是综合处理，把各部分筛选出来然后装配在一起成为一个总计划。我记不起有总统不接受我的建议而接受约翰·斯奈德

（JohnB.Snyder）建议的重要事例。尽管就私人关系说他比我更亲密（实际上斯奈德和我很少分歧），他采取这种方法有几个原因：第一，他的原则是支持按照自己所理解的某项工作的性质而选择的人；第二，因为他感到需要这种帮助；第三，主要是因为在我的经济观点和杜鲁门的经济观点之间存在着某种自然的相互同情”。

当被问到他对杜鲁门的影响力时，凯泽林回答说：“这个问题第一涉及我同杜鲁门的接触以及我对杜鲁门影响的性质。这个问题对杜鲁门说是比较容易的，因为实际上他只有一个经济学家，不管对错，他认为这个人是政治的首席经济学家，他认为应当通过这个人得到基本的建议。我们有一个体系，借助它我们得到各部门的信息，我们总是先把经济报告草稿散发出去并把正式文本送给他们。我们还有工作班子一级的在每一个领域的部门间联系委员会。我自己则经常和各方面在最高层以及内阁会议上见面。所以他们要说什么我是知道的。而如果他们的意见与我不同时，他们自然也有权利见总统。杜鲁门是很容易接近的，部分原因是他没有很多人必须接近。如果我在任何时候拜访马特·康纳利并且说：‘我能见总统吗？’他从不说‘我将给你回话’而是说‘星期三 8 点钟，星期四 10 点钟’。我总是单独谈半小时。这是我从不滥用的进行接触的一条线路并且是很容易做到的。这种会见一年大约有 20 次。进行接触的第二条线路是通过内阁会议，上面我已说过。第三条进行接触的线路不管是对是锗是在正常线路之外，杜鲁门为其他目的约见我。我帮助他起草有关经济问题或其他问题的演说。在这种场合我们总是有一批人围桌而坐，包括克拉克·克利福德，戴维·劳合以及查理·墨菲。杜鲁门头两年当总统同后来是不一样的。头两年他多少有点偏狭，缺少对全局的把握。同时他也没有得到充分的咨询意见⋯⋯正如你能回忆起的，头两年他的经济政策并不理想⋯⋯但是在 1946 年选举以后，当共和党控制了国会之后，他从政策到政治都觉醒了过来。他任命了一个小组，每星期一晚间见面，从1947 年到 1952 年他决定不再竟选为止。这个小组由现在称为健康教育福利部的负责人奥斯卡·尤因（Oscar Ewing）当主席，参加这个小组的人有奥斯卡·尤因，总统顾问克拉克·克利福德和我，这件事表明对经济政策总体作用的承认。参加者还有查理·布兰南，他后来当了农业部长，劳动部副部长

戴维·莫尔斯，内政部助理部长杰比·戴维森以及一两个其他人。它是一个小组，每周一晚间在沃德曼公园尤因的家里吃晚饭，讨论三个小时。这种聚会所讨论的都是一些高层次的政策问题，是杜鲁门应该做的，凑巧遇到的第一件事是对塔夫特—哈特莱法案应当做些什么。这个小组通过它的每个参加者在许多方面有很大影响。他给会见杜鲁门的人提供一种一致的立场。它对克拉克·克利福德有帮助，他比别人有更多的机会见总统。我试图勾画在这个小组中谁更重要，是克利福德还是我。有利福德在说服杜鲁门方面有更多的事要做，我对克利福德如何说服杜鲁门方面有更多的事要做。我不知道谁更重要一些。我不认为任何人会比绝顶聪明的克拉克·克利福德做得更好。我也不认为任何人能像委员会主席那样取得良好的结果。”凯泽林还认为尤因小组对公平施政纲领的提出是有很大贡献的。公平施政是在 1947 年国情咨文中提出的，这个纲领主要是尤因小组工作的产物。

事实上，凯泽林所做的事情还超过了经济顾问委员会的职责范围。除了同总统工作班子一起撰写演讲和信件之外，他还热心于尽一切可能协助政府，使他自己成为内阁和国家安全委员会的实际成员。在朝鲜战争爆发以后

尤其如此。经济顾问委员会常把自己的活动扩大到政府之外，并同代表企业、劳工、农业和消费者的咨询团体接触。这名主席也常通过大众传媒公布委员会的工作并为政府的经济政策辩护。凯泽林长期在政府中服务的经历使他懂得扩大在政府内外接触的价值。

这名主席只要有可能总是毫不犹豫地说明自己的经济观点。尽管他以新政派和凯恩斯经济学的支持者而闻名，但他对二者越来越持批评态度。他坚持认为美国在经济政策上必须摆脱新政的观点。照凯泽林的看法，企业一政府的合作是强调得过分了。单靠政府不可能控制经济。政府已经采取的行动在凯泽林看来是过于以反危机为导向了。他认为长期目标不是靠预测和计划实现的，而是靠信任与合作。他特别提倡“国家繁荣预算”，这种预算将清楚地为经济的增长和扩大确定合理目标，这是最终达到经济稳定的关键所在。他还认为不应当为了维持短期的物价稳定而牺牲平衡的经济增长，某些通货膨胀在经济扩张中是不可避免的，为了长期的物价稳定对它必须容忍。

这名经济顾问委员会主席也对一些具体政策持批评态度。他认为减税通常是累退性的，应当设法避免。如果需要补偿财政政策，他情愿走增加开支的路。他认为凯恩斯对宏观经济强调过多，主张把总量法和结构法两者结合起来。政府政策必须是有选择性的并反映微观经济分析。经济顾问委员会对钢铁产业的研究是使用这种方法的一个例子。

凯泽林有许多批评者，特别是在新政派中间。他们不能接受凯泽林所主张的扩张主义的许多方面。他对自愿捐助主义的依赖尤其不合自由派的胃口，他们早已放弃对私人利益集团采取合理经济行为的期望。他们认为政府的行动和责任对取得经济的繁荣和稳定是必要的。尽管凯泽林强调应当兼顾经济的和社会的需要，自由派仍然怀疑他的扩张主义是“利益逐层渗透”理

论的翻版。这种理论坚持只要经济增长就能解决问题，而不需要财富的平均分配。

在朝鲜战争爆发以前，凯泽林的委员会只起草了一个总统经济报告。战争改变了整个经济形势。在 1949—1950 年衰退中写的报告承认要有一个经济的调整期，但更强调经济增长的乐观目标。报告并不要求减税和增加开支，仍然强调在未来几年要平衡预算，减轻债务负担。联合经济委员会中的共和党少数派对政府把报告用于政治目的并继续回避对衰退的责任持高度批评态度。他们也对凯泽林把扩张主义看作医治经济病的药方表示怀疑。批评者认为，这个报告缺乏中心以及明确的目标和政策，而这些对经济的增长是必不可少的。

到 1950 年中经济报告出台之后，整个形势已经改变，朝鲜战争迫使全国把反危机转移到应付战争的紧急需要，为此甘冒发生破坏通货膨胀的风险也要实行扩张经济。当这个国家实际卷入朝战以后，杜鲁门接受了凯泽林的扩张主义政策而不赞成实行管制。这名总统对应付实行管制引起的政治反应并不热心，同时要避免任何对朝鲜危机的过度反应以避免向苏联传递美国想长期卷入的信号。凯泽林的扩张主义能满足这种需要，因为它的基本取向是接受短期战时通货膨胀并集中于长期的经济扩张。尽管经济顾问委员会愿意实行间接管制，如提高税收，控制消费者信贷，实行配给等等，但尽量避免直接的物价和工资管制以求实行最大限度的经济扩张。这样决策有一个假定，即政府的直接管制并不需要，因为战争是短暂的，经济扩张将足以满足战争的需要。然而其他一些人如艾奇逊则认为强者力的直接管制对稳定经济是必要的，并对扩张主义者对战争动员的“松懈”持高度批评的态度。但是，由于杜鲁门批准了凯泽林的扩张主义，经济顾问委员会在早期动员中是能按照自己的立场实行领导的。

经济顾问委员会推进国防生产的扩张，在一个时期内维持了物价的稳定，但随着战争的升级，经济形势恶化了。经济扩张主义对应付形势似乎是不充分的。许多受惊的观察家警告说，战争将不会迅速结束，如果没有某种形式的控制，膨胀性的工资一物价盘旋上升将给经济带来灾难性的后果。经济顾问委员会开始考虑渐进性的管制，但它对这一行动的支持并不热心。由于未能迅速对变化了的形势作出反应，到 1951 年 1 月，经济顾问委员会开始丧失其影响。这时凯泽林本来用于扩张经济的各种动员组织（国防动员办公室，国防动员局，国防生产署以及稳定经济的机构——物价稳定办公室）被接管，经济顾问委员会节节退让，物价和工资管制被建立了起来。

凯泽林曾力求对财政部和联邦储备委员会在金融政策上的辩论施加影响。凯泽林、杜鲁门和财政部都坚持必须实行宽松的信贷政策以鼓励投资并使政府筹集资金的成本下降。当时联储是按照支持政府债券价格的协议进行操作的。这项政策对利率设置了一个有效的上限。联储力求摆脱这种义务，以便奉行一种反通货膨胀的金融政策。财政部与联储之间的冲突如此令人不

安，杜鲁门决定任命一个以查尔斯·威尔逊为首的委员会去进行处理。凯泽林、财政部长约翰·斯奈德（John W.Snyder）、联储主席托玛斯·麦凯布（Thomas McCabe）是这个委员会的成员。然而，在财政部和联储于 3 月 3 日自行宣布它们已达成协议、免除联储在市场上支持财政部债券的义务之前，该委员会仅开过一次会。凯泽林为自己明显地被排除于基本经济政策谈判之外而感到愤怒。显然，无论是财政部还是联储都不愿意让经济顾问委员会或凯泽林干预它们认为是属于自己的问题。

经济顾问委员会在凯泽林领导下对经济决策所发挥的积级作用，越来越受到国会内保守派的批评。联合经济委员会审查总统经济报告的共和党人，反复对具有政治味道和宣传手法的经济报告进行批评。1952 年在国会考虑1953 年预算时，经济顾问委员会的反对派似乎终于达到了目的。委员会的预算被削减了 25％。尽管其他部门的经费也有所削减，但对经济顾问委员会的宣传采取敌视态度无疑是一个重要因素。后来在参议员梅班克、埃伦德、索顿斯托尔和塔夫脱的帮助下，参议员约瑟夫·奥马霍尼设法加了一个条款，允许经济顾问委员会在头 9 个月使用剩下来的资金，这是艾森豪威尔接管之前给杜鲁门的经济顾问留下的时间。委员会这样才能在凯泽林剩下的任期继续运转。它以后的命运则留给艾森豪威尔去决定。