失业之争和反通胀

1961 年上半年，失业率平均接近 500 万人或劳动力的 5.6％，1963 年失业率又有回升。肯尼迪的最大失望之一是持续的高失业率。

对造成高失业率的原因，经济顾问委员会的看法与肯尼迪略有差异。赫勒对失业增加的解释是需求不足。他的论据是非白人、非技术工、受教育少的青年以及制造业中失业者的比例很少变化。1963 年 10 月 4 日，赫勒在美

国教育委员会的谈话中说：“尽管总失业率自 1957 年以来一直比以前年度高，但它的一般模式没有很大变化⋯⋯如果自动化产生一个技术性失业的高峰，它必将反映为低教育水准失业者的相对上升和受过大学教育者失业率的相对缩小。然而一切证据与此相反。”受过 8 年或少于 8 年教育的失业者的

比例从 1957—1967 年是大为下降了。

但是，肯尼迪则比较强调失业率高是结构性原因。1963 年 3 月，他在芝加哥的一次演说中说：“很奇怪，就业这个 30 年代的问题⋯⋯也是我们享受

相对经济繁荣的 60 年代所必须给予极大关注的问题，现在的困难是人力资源需求超过供应。”

在引起失业的原因中，肯尼迪强调（1）农业技术革命：现在一个农场主生产的食品和纤维可以供应 25 个美国人，而在本世纪初才供应 7 个人；（2）青年人口的增长：60 年代超过 50 年代的 40％，他们现在占人口的比重小于1／5，但超过失业人口的 1／3；（3）教育不足：在 2600 万即将进入劳动市场的新青年工人中，有 750 万没有受过高中教育；（4）技术进步，自动化：

制造业 6 年中产量增长 20％，工人减少 80 万，而白领工人还有填不满的空缺。在结构性失业中，青年和少数民族的问题最严重。

总统青年就业委员会在 1963 年 4 月的报告中说：“从学校出来的失业者

6 个人中有 1 个是 16—21 岁，尽管这个年龄组仅构成全国劳动力的 1／14。

在黑人的青少年中，失业者比白人的男孩女孩多一倍。”

肯尼迪在 1963 年 6 月 19 日的民权和工作机会咨文中说：“失业特别残酷地落在少数民族集团。黑人工人失业率高于整个工人队伍的两倍以上。在我们的许多大城市，南方和北方，失业黑人青年数字常常是 20％还多，造成了一种挫败、愤慨和不安的气氛，对未来预示着不祥的征兆。”

总统顾问西摩·哈里斯力求在这两种观点之间进行平衡。他基本上同意需求派观点。他说：“我对在 13 年中 8 个工业部门丧失了 1／3 的工作岗位

（从 750 万下降到 500 万）印象极深。从每年丧失的工作岗位看，4 年衰退

为 9 年繁荣的 8 倍。所以需求是关键。1955 年和 1959 年当国民生产总值上

升 7—8％时，失业下降 60 万和 90 万，1954 年和 1958 年当国民生产值下降

2％时，失业上升 170 万和 75 万，这就是说失业和国民生产总值成反比。” 但是哈里斯认为需求派有时似乎低估了结构性失业的意义。事实是结构性失业在增加，从 1948—1956 年，白领工人和服务业工人增长 16.3 万人，但在

这些行业中结构性失业者超过 6.4 万人。在受失业打击最大的手工业中，就

业增长 5.2 万人，而失业的手工业工人却上升到 27.4 万人。

对失业的治疗取决于对疾病的诊断。经济顾问委员会由于对需求不足印象深刻，主张采取合适的财政金融政策进行治疗。它也支持对结构性失业的治疗，但把重点放在刺激需求上。

肯尼迪从政以来所取得的治疗失业问题的经验，主要是在结构性失业方面。他在担任马萨诸塞州参议员时面临的就是这类问题。不过现在面临的是全国的失业，所以他更倾向于哈里斯的观点。他在 1961 年 2 月 2 日关于复苏和增长的咨文中已经提出需要两翼进攻，“⋯⋯政府的行动是必要的，不仅要维持一个对经济增长有利的环境而且要对付经济失调以及社区和行业的特殊问题”。

在第一个人力资源报告中（1963 年 3 月），肯尼迪再一次说明一般性措施和特殊结构性措施的作用：“很清楚，我们的人力资源方案必须设计得不仅能平衡当前对资源的需要，而且还要使现在对人力资源的投资形成对未来的需要。”肯尼迪极力主张通过一项人力资源开发和训练法案，他说：“⋯⋯一个发展和变化着的经济要求这样的劳动队伍，它的技术能迅速适应新技术的需要。当适应能力迟缓、职业界限僵化时，个人和社会一样吃亏⋯⋯用几百万美元投资于对失业者或就业不足的工人进行训练和再训练，工人们能以几倍于投资的数量给社会提高劳动生产率⋯⋯”

西摩·哈里斯认为，人们常常忽视用结构性的方法解决失业问题要比用赤字方法花费小。他认为这一方法确实要受职位空缺多少的限制。但在此限度内，必须最大限度地利用这一方法。他算了一笔帐。用赤字方法刺激需求增加就业，100 亿美元赤字＝增加 300 亿美元国民生产总值＝增加 100 万个就业机会。一个就业机会的成本＝10000 美元。用结构性的方法，人力资源训练成本每增加一个就业为 1000 美元，地区重开发每增加一个就业机会支出

2000—3000 美元。

他还认为（1）需求情况是关键，由于劳动生产率和进入劳动市场人口的增长以及每周小时的上升带来潜在生产量的增长，迫切要求有相应的需求增长与这种供应的增长相配合，否则就会受到货物卖不掉，利润下降，失业率增加的惩罚；（2）因此要强调扩大货币供应、增加公共开支、减税等措施，作为通向提高需求的道路；（3）结构性失业是重要的，但其重要性在下降，刺激需求的任何措施也将减少结构性失业；（4）但是剩下的结构性失业的残余需要另外的药方，一般说需求方法不会对消灭这种残余有很大影响；（5）结构性药方的效果有局限性，因为失业是大量的，但未满空缺则并不很多；

（6）在某些地区的有色人种中，在某些制造业、矿山以及某些运输业的分支中，结构失业可能是上升趋势，但在受教育不足的人中未必如此；（7）在复苏后期刺激需求的措施受到限制，因为这时要求提高工资。这就是说，刺激需求的方法并不是在任何时候都能采用的。

在肯尼迪时期，哈里斯的观点在解决就业问题上起了主导作用。

作为凯恩斯主义者，经济顾问委员会担心失业甚于通货膨胀，但是美元危机的发展使他们也感到有必要提出一个反通货膨胀的计划。尽管民主党人长期以来一直在批评共和党人对反通货膨胀有偏好而不注意经济的增长，可是在 1961—1962 年，肯尼迪政府几乎在做同样的事情。经济顾问委员会一开始曾大力推行财政行动主义，但它很快发现在实行任何扩张计划以前提出一项保证物价稳定的计划在政治上是必要的。1961 年，顾问委员会积极策划一项工资一物价稳定政策。6 月，它召集了一个“经济咨询员会议”，在戈登的指导下考虑这项政策。在会议上，对政府干预范围有不同意见，于是赫勒起草了一个给肯尼迪的备忘录，说明这个问题上的意见冲突并提出了他自己的关于工资物价变动的生产率准则。

赫勒的主张是年工资率的增长不能多于经济中平均人时产量的增长。这意味着整个说来工资率的增长不能超过 3％。但也可以有例外。根据公正的理由，如果一些工人的工资比具有相同能力和责任的另一些工人低就必须作调整。此外，在工人供大于求的地方，即使在充分就业时期，工资的增长也必须低于总生产率指标所定的水平；当工人的供应充分时，也可以通过增加劳动生产率而额外增加工资。采取这样的方针，工资政策将对调节供求发挥作用。

然而在 1961 年秋天，当汽车业的合同谈判仍在进行、钢铁价格由于早先的合同谈判将要提高需要政府干预时，工资物价的生产率准则还没有制定出来。于是肯尼迪政府公开进行干预以影响公众舆论，反对钢铁业的做法。经济顾问委员会充当了积极的角色，鼓励参议员展开辩论，并推动肯尼迪发表公开声明批评涨价。结果价格稳定下来，但是政府的行动是否是使涨价受到抑制的唯一原因并不十分清楚。

工资物价准则提出之后，政府的劳工问题顾问同各方专家之间由于内部

利益的冲突而不能达成协议。但是经济顾问委员会在肯尼迪的支持下不顾一切地推行起来，并在 1962 年总统经济报告中公布了所谓“非膨胀性的工资一价格行为路标”。要求在一个产业范围和整个经济范围内，在不超过劳动生产率变化的幅度内采取行动。这种路标是不带约束性的，依靠政府的说服和公众舆论的影响来贯彻执行。肯尼迪对路标也没有予以专门批准。正如预料的那样，各方的反应不佳。劳工认为路标的限制性太大，同时对收入分配保持不变的原则提出质疑；资方坚持认为，照此办理将使他们的利润大大减少并约束经济的扩张，各方面的批评者都怀疑这种含糊的标准是否实用，能否持续应用下去。连顾问委员会自己的工作班子也担心这种新政策会造成直接管制并使集体谈判无法进行。

然而政府不顾这些批评决心实行这一政策，并在 1962 年着手把路标应用于钢铁业的集体谈判之中。1961 年 12 月，赫勒向劳工部长戈德伯格保证实行一种在劳动生产率提高范围内的非膨胀性的工资安排，经过谈判可以使劳资双方都感到满意。然后在顾问委员会的支持下，戈德伯格和罗伯特·肯尼迪成功地推动了这一谈判。后来在 4 月 10 日，美国钢铁公司宣布要全面涨价，

另外 7 家大钢铁公司也继起效尤。肯尼迪被美国钢铁公司的行为所激怒，谴责该公司撕毁了保持价格不变的诺言。肯尼迪的思想是既然在说服劳工接受一种温和的解决办法方面已经迈出了第一步，就决不允许美国钢铁公司的行动危及劳工对他的支持。在 4 月 11 日的记者招待会上，肯尼迪激烈地抨击了涨价的行为，政府接着采取了一系列措施对钢铁公司施加压力。联邦贸易委员会和司法部着手价格调查，国防部把合同转给没有抬价的小公司，政府顾问们打电话给每一个对决策有影响并准备开始调查的国会领袖。赫勒和他的工作班子日夜不停地起草“白皮书”，否定钢铁公司提高价格是基于成本— 价格挤压的论点。这些措施迅速见效，当伯利恒钢铁公司对政府让步并把价格压下来之后，其他公司包括美国钢铁公司在 72 小时内也照样做了。肯尼迪政府只是靠铁腕策略才实行了他的工资—价格政策，但也因此疏远了已经抱怀疑态度的企业利益集团。